云南省人民政府办公厅转发云南省普通高等学校国家助学贷款实施办法（试行）的通知
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云南省人民政府办公厅转发云南省普通高等学校国家助学贷款实施办法（试行）的通知
云南省人民政府办公厅
云南省人民政府办公厅转发云南省普通高等学校国家助学贷款实施办法（试行）的通知
云政办发〔2007〕27号
各州、市人民政府，省直有关部门，各高等院校，各金融机构：
省教育厅、财政厅、公安厅、人民银行昆明中心支行、银监会云南监管局、保监会云南监管局等6部门联合制定的《云南省普通高等学校国家助学贷款实施办法（试行）》已经省人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
二○○七年二月八日
云南省普通高等学校国家助学贷款
实施办法（试行）
省教育厅 省财政厅 省公安厅 人民银行昆明中心支行
银监会云南监管局 保监会云南监管局
第一章 总 则
第一条 为进一步健全云南省国家助学贷款制度，规范国家助学贷款工作，依据《国务院办公厅转发教育部、财政部、人民银行、银监会关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见的通知》（国办发〔2004〕51号）精神和有关政策规定，结合我省实际，制定本暂行办法（以下简称“本办法”）。
第二条 国家助学贷款是指金融机构对普通高等学校家庭经济困难的全日制本专科生（含高职生）、研究生和第二学位学生发放的、由财政给予利息补贴、财政和学校支付经办银行一定风险补偿金的无担保（信用）商业贷款。其实施主体是经办国家助学贷款的银行（以下简称“经办银行”）及申请贷款并获准的省内普通高校在校家庭经济困难学生。其目的是帮助家庭经济困难学生支付学费、住宿费和生活费，以保障其顺利完成学业。
第三条 根据“政府主导，社会参与，多方筹资，学校负责”的帮困、助学、育人方针，国家助学贷款工作按照“加强领导、强化责任、政策引导、激励主体、以人为本、明礼诚信、方便贷款、防范风险、银校合作、持续推进”的原则开展，充分发挥其帮困助学育人的主渠道作用。
第二章 组织机构
第四条 成立由省人民政府分管领导任组长，省教育厅、财政厅、公安厅、人民银行昆明中心支行、银监会云南监管局、保监会云南监管局等部门负责人为成员的云南省国家助学贷款协调领导小组，研究制定相关政策和措施，协调解决国家助学贷款实施过程中出现的问题。领导小组下设办公室在省教育厅。
第五条 省级各有关部门的主要职责
（一）省教育厅具体负责全省国家助学贷款工作，所属省国家助学贷款管理中心为省国家助学贷款协调领导小组办事机构，具体负责管理和监督全省国家助学贷款工作的组织实施与日常管理工作；组织部署并督促全省高校落实助学贷款有关政策；审查并确认开办国家助学贷款业务高校的资质；与经办银行省分行签订贷款合作协议；指导高校同经办银行签订银校全面合作协议；合理制定并下达各高校助学贷款计划额度；建立省国家助学贷款信息管理系统和统计监测体系；研究并完善省国家助学贷款工作管理制度。
（二）财政部门负责足额安排由财政承担的国家助学贷款贴息资金和风险补偿金，平衡各级财政性资金，激励经办银行主动开展国家助学贷款业务，积极指导和鼓励高校将新增金融业务优先考虑国家助学贷款经办银行，促进银校全面合作实现互惠多赢。
（三）公安部门负责配合经办银行做好贷款学生的身份核查工作。
（四）人民银行昆明中心支行负责协调督导落实国家助学贷款经办金融机构；指导协调做好国家助学贷款业务的衔接；负责汇总全省国家助学贷款数据，完善助学贷款监测制度，及时分析反映助学贷款业务发展过程中存在的问题并提出相关建议；进一步完善征信管理工作，加强对学生征信知识的宣传教育，增强学生的诚信意识，为助学贷款业务发展创造良好的信用环境。
（五）银监会云南监管局会同有关部门对办理国家助学贷款业务的经办银行进行资格审查和情况跟踪管理；对经办银行开展国家助学贷款业务活动及其风险状况进行监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况；规范国家助学贷款的统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。
（六）保监会云南监管局负责对国家助学贷款信用保险的监管工作。拟定国家助学贷款信用保险监管规章制度；审核保险公司开办国家助学贷款信用保险业务的资格；监控保险公司的资产质量和偿付能力；规范国家助学贷款信用保险市场，查处违法违规行为；审核和备案管理国家助学贷款信用保险条款和保险费率。
第六条 区域内有高校的各州、市人民政府成立以政府分管领导为组长，相关职能部门和单位参加的助学贷款工作协调领导小组，加强对本地区高校国家助学贷款工作的统筹与协调。
第七条 各高等学校设立由书记或校长任组长，主管学生、财务、后勤等工作的校领导任副组长的学生资助领导小组，对本校国家助学贷款工作负责，及时研究解决助学贷款工作中出现的重大问题。领导小组下设“学生资助管理中心”（或相应机构），具体负责本校国家助学贷款的组织实施工作。原则上按照在校生规模1：2500的比例配备专职工作人员，并足额保证必需的工作经费。
第八条 经银监会云南监管局批准的各商业银行（包括政策性银行）均可开展国家助学贷款业务。凡是与高校签订了国家助学贷款合作协议的经办银行，必须切实履行协议和贷款合同的约定，简化审批手续，及时发放国家助学贷款。
第九条 保监会云南监管局批准的保险机构均可开展国家助学贷款信用保险业务。国家助学贷款经办银行均可按照自愿自主的原则向保险机构投保“助学贷款信用险”。各保险机构要积极探索国家助学贷款风险防范机制。
第三章 实施管理
第十条 由省国家助学贷款协调领导小组研究确定云南省高等学校国家助学贷款经办银行，并授权省国家助学贷款管理中心与省级经办银行签订具有法律效力的《国家助学贷款合作协议》。
第十一条 国家助学贷款经办银行可依照教育部、财政部、人民银行、银监会制定的《国家助学贷款招投标办法》通过招投标方式确定，也可在省级规定的政策范围内由高等学校和商业银行自愿协商确定。高校的基本帐户所在银行应主动承办国家助学贷款业务。
第十二条 我省新一轮国家助学贷款合作期限暂定4年（即自本文下达之日起至2010年8月底），按照现行风险补偿率及贴息政策，新办国家助学贷款的高校风险补偿率上限为15%。高校和商业银行可本着自愿原则双向选择，自主协商签订国家助学贷款协议，确定国家助学贷款经办银行。合作期满后根据国家及我省相关政策和业务开展情况另行商定有关合作事宜。
第十三条 积极鼓励和支持高校将优质金融资源向国家助学贷款经办银行倾斜，同等条件下各高校应将新增金融业务优先转向国家助学贷款经办银行。
第十四条 省级财政高等教育方面的金融资源尽量向承办国家助学贷款业务的经办银行倾斜。
第十五条 国家助学贷款经办银行应负责落实高校助学贷款基层经办机构，并与高等学校签订《国家助学贷款银校合作协议》，该协议不得违背《国家助学贷款合作协议》条款。
第十六条 任何对《国家助学贷款合作协议》条款的修改，均须由省国家助学贷款管理中心和经办银行签订书面修改书。修改书作为合作协议的内容组成部分，在合作协议有效期内与合作协议具有同等法律效力。依据法定程序，因教育部或省人民政府批准的高校合并、新建、撤销等原因，省国家助学贷款管理中心应及时向经办银行发出书面通知，对合作协议中的贷款额度、学校数量进行相应修改。
第十七条 如国家颁布新政策，省国家助学贷款管理中心应以书面形式及时通知经办银行，按照国家新规定对原合作协议进行修订。
第四章 申请贷款对象和条件
第十八条 申请国家助学贷款对象为普通高等学校中家庭经济困难的全日制本专科生（含高职生）、研究生和第二学位学生（以下简称“借款学生”）。
第十九条 借款学生申请国家助学贷款应具备以下条件：
（一）具有中华人民共和国国籍和居民身份证；
（二）具有完全民事行为能力（未成年人申请国家助学贷款须由其法定监护人书面同意）；
（三）诚实守信，遵纪守法，品德优良；
（四）学习刻苦，能够正常完成学业；
（五）在校期间所能获得收入不足以支付完成学业所需基本费用（包括学费、住宿费和基本生活费）。
第五章 贷款额度
第二十条 各高校每年的国家助学贷款具体额度由省国家助学贷款管理中心根据各校借款学生需求情况和还款履约情况等分别确定下达，原则上按照在校生人数20％的比例、每人每学年6000元的标准计算确定。
第二十一条 除艺术类等特殊专业外，借款学生的具体贷款金额原则上每人每学年最高不超过6000元，每个学生每学年的具体贷款金额一般不低于每生每学年的学费标准，由学校在本校的贷款总额度中，根据学费、住宿费和基本生活费标准以及学生的困难程度与经办银行协商确定。
第六章 贷款期限、利率、财政贴息和营业税
第二十二条 高等学校国家助学贷款利率按照中国人民银行公布的法定贷款利率和国家有关利率政策执行，不上浮，不计复利。经办银行可在中国人民银行利率政策指导下适当降低国家助学贷款利率。
第二十三条 对国家助学贷款利息收入免征营业税。经办银行对国家助学贷款要单设台账，单设科目，单独核算。
第二十四条 国家助学贷款还款期限从借款学生毕业之日起，视借款学生毕业后就业情况，在2年内开始还款，最长不超过6年。借款学生办理毕业或终止学业手续时，应当与经办银行确认还款计划，还款期限由借贷双方协商确定。
第二十五条 借款学生在校期间利息全部由财政统一安排专项补贴，借款学生毕业后自取得毕业证书之日的次月1日（含1日）全额自负利息。
第二十六条 国家助学贷款贴息资金的预算、核拨、支付等管理，依照教育部、财政部、人民银行、银监会制定的《国家助学贷款财政贴息管理办法》执行。
第七章 贷款风险补偿
第二十七条 建立国家助学贷款风险补偿机制。由财政和高校按照贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿。风险补偿金上限为15%，具体比例通过招投标或经办银行与高等学校协商确定。
第二十八条 原则上高校承担国家助学贷款风险补偿金的50%（若条件成熟，在全省高校应支付的总补偿金不变的前提下，部分高校补偿金实际支付额度可与借款学生的履约情况挂钩，由省国家助学贷款管理中心考评后确定）。另外50%的风险补偿金由各级财政承担：由省级财政拨款高校的普通全日制学生全部由省级财政负担，由州(市)级财政拨款高校的普通全日制学生由州(市)级财政负担。
第二十九条 国家助学贷款风险补偿专项资金的预算、核拨、支付等管理，依照教育部、财政部、人民银行、银监会制定的《国家助学贷款风险补偿专项资金管理办法》执行。
第三十条 鼓励经办银行在自愿自主的前提下，与经批准的保险机构合作，投保“助学贷款信用险”。经办银行投保的费用，可用风险补偿金支付。具体事宜由经办银行与保险机构共同协商以合同形式约定。省有关部门应在政策范围内给予协调、支持和指导。
第八章 贷款申请、审批和发放
第三十一条 各高校在规定的国家助学贷款总额度内，组织本校借款学生申请贷款，并负责按照相关政策进行初审。借款学生在规定的时间内，向高校的助学贷款工作机构办理申请手续。
第三十二条 借款学生申请国家助学贷款须真实、准确地提供如下材料：
（一）国家助学贷款申请书；
（二）本人学生证和居民身份证复印件（未成年人须提供法定监护人的有效身份证明和书面同意借款证明）；
（三）乡镇（街道办事处）政府或县级以上民政部门对其家庭经济状况的证明材料。
第三十三条 学校在初审合格的学生贷款申请表上签署审核意见，加盖公章予以确认后，集中向银行提出本校借款学生名单和学生申请贷款有关材料。
第三十四条 与国家助学贷款信用保险机构有合作业务的经办银行在审批贷款时，应与信用保险机构根据其业务合同约定，对助学贷款申请进行审核、投保、发放工作。具体贷款发放审查手续、信用保险理赔、逾期追偿等事项，依信用保险机构与贷款发放银行的业务合同执行。
第三十五条 经办银行在审批贷款时，要按照省国家助学贷款管理中心下达的贷款计划，满足高校借款学生人数和额度需求，并在协议规定的工作日内，完成贷款审批程序。对经审批同意的借款学生，经办银行应及时与借款学生依法签订贷款合同，办理有关借贷手续，按时足额发放贷款。学费和住宿费贷款可直接划入借款学生就读高校指定的账户，生活费由经办银行和借款学生约定发放方式。
第三十六条 经办银行贷款发放工作完成后，应及时将借款学生获贷的详细信息报送高校有关管理部门，并与高校保持密切沟通和联系。
第九章 贷款变更和归还
第三十七条 借款学生的贷款合同签订后，贷款原则上按照合同规定发放。如遇特殊情况，需要中途增加贷款额度或中止贷款的，借款学生可通过所在高校向经办银行提出申请，经办银行根据实际情况，与借款学生变更贷款合同的约定。
第三十八条 在借款期间转学的学生，必须由所在高校和经办银行与待转入学校和相应银行办理贷款债务划转手续后，或者在该生还清借款本息后，所在学校方可为其办理转学手续。
第三十九条 借款学生按照学校学籍管理规定结业、肄业、退学、被取消学籍时，自办理完有关手续之日的次月1日（含1日）起自付利息。贷款银行可按照合同约定采取停止发放尚未使用的贷款或要求提前收回贷款本息。各高校应及时将借款学生毕业、结业、肄业、退学、被取消学籍等信息书面通知经办银行。
第四十条 借款学生在校期间被宣告失踪、死亡或丧失完全民事行为能力或劳动能力，学校应及时通知经办银行停止发放贷款。经办银行按照有关规定核实后，按照国家助学贷款呆坏账损失核销的规定上报有关部门，在税前予以核销。
第四十一条 贷款还本付息采取多种方式，可以一次或分次提前还款。提前还贷的，经办银行要按照贷款实际期限计结利息，不得加收除应付利息之外的其他任何费用。
第四十二条 借款学生毕业或终止学业后1年内，确实无还款能力的，可以向银行提出一次调整还款计划的申请，经办银行应予受理并根据实际情况和有关规定合理调整还款计划。
第四十三条 经办银行可根据借款学生具体情况办理贷款展期手续。直读研究生、专升本学生、攻读第二学位的家庭经济困难学生，应及时向学校和经办银行提供连续攻读学位的书面证明；经办银行应为其办理助学贷款展期手续；原就读学校应继续为其贷款展期办理财政贴息。
第四十四条 对没有按照毕业时与经办银行签订的还款协议中约定的期限、数额归还国家助学贷款的借款学生，经办银行可对其违约还款金额计收罚息。
第十章 贷款风险防范
第四十五条 借款学生毕业前必须与经办银行办理还款确认手续，高校要将其贷款情况载入学生个人档案，并在就业报到的有关材料中体现相关信息。如借款学生不办理确认手续的，高校不得为其办理毕业手续。
第四十六条 高校要协同经办银行、信用保险机构开展诚信教育、信贷风险管理、逾期催收和违约通报工作。
第四十七条 经办银行要建立有效的还款监测系统。要对借款学生积极开展还款程序和方式的宣传，加强日常还贷催收工作并做好催收记录。除不定期通报相关情况外，至少每年2次将截至6月30日和12月31日的拖欠贷款的借款学生信息及时提供给信用保险机构、所属高等学校和省国家助学贷款管理中心。
第四十八条 各高校要建立本校借款学生的信息查询管理系统。负责在1年内向经办银行提供借款学生第一次就业的有效联系地址；学生没有就业的，提供其家庭的有效联系地址。每年将截至12月31日的借款学生就业去向、联系方式等相关信息及时提供给省国家助学贷款管理中心、经办银行和信用保险机构。
第四十九条 省国家助学贷款管理中心要建立全省国家助学贷款学生个人信息查询系统，进一步完善对贷款学生的系统管理，对贷款学生的基本信息、贷款和还款等情况及时进行记录和更新，接受经办银行对贷款学生有关信息的查询，并将经办银行提供的借款违约学生名单在新闻媒体和全国高等学校毕业生学历查询网予以公布。
第五十条 人民银行昆明中心支行应将借款学生借贷情况及时载入个人信用征信系统，为金融机构提供查询。
第五十一条 公安部门应积极做好为高等学校学生换发第二代居民身份证的工作，并配合银行开展对违约学生身份核查工作。
第五十二条 政府机关和企事业单位、银行、出入境管理等部门，在录用工作人员、开展金融业务、办理出入境手续时，应按规定查验高校毕业生助学贷款的有关信息。
第五十三条 在借款未偿清前，借款学生出国（境）留学或定居者，必须在出国（境）前一次性还清贷款本息，有关部门方可给予办理出国手续。
第五十四条 对未还清国家助学贷款的毕业生，其接收单位或者工作单位负有协助经办银行按期催收贷款的义务，并在其工作变动时，提前告知经办银行。
第十一章 奖励和惩处
第五十五条 建立国家助学贷款工作督查督办机制。省国家助学贷款协调领导小组不定期组织开展国家助学贷款专项检查评估。把国家助学贷款的组织机构建设、贷款审批和发放覆盖率、满足率、贷款学生违约率以及毕业生就业率等指标作为考核高校办学水平和领导业绩的重要内容。
第五十六条 完善国家助学贷款工作奖励制度。
（一）开展先进集体和先进个人的评选表彰奖励工作。对金融机构和高校中开展国家助学贷款工作成绩突出的单位和个人，省级进行表彰奖励；对工作开展不积极、领导不重视的将给予通报批评。
（二）根据实际情况，对毕业后自愿到边疆民族地区、艰苦行业工作，服务期达到一定年限的借款学生，经审核批准后，按照有关规定由省、州、市财政直接向银行代偿其贷款本息。
（三）对蓄意逃避银行债务，不履行还款责任的借款学生，经办银行采取以下措施：
1.依法对违约贷款金额计收罚息；
2.将其违约行为载入金融机构征信系统，金融机构不再为其办理新的贷款业务；
3.在媒体上公布其姓名、入学前家庭地址、毕业学校、毕业后就业单位、身份证号码及违约行为。
第十二章 附 则
第五十七条 此前有关规定与本办法有冲突的，以本办法为准。
第五十八条 此前已签订贷款合同学生的贷款管理办法继续按照原规定执行。
第五十九条 本办法由省教育厅会同省财政厅、省公安厅、人民银行昆明中心支行、银监会云南监管局、保监会云南监管局负责解释。
第六十条 本办法自公布之日起施行。
行政伦理与现代行政法的共性研究
屈 振 辉
【摘 要】行政法与行政伦理作为两种基本的行政规范，二者之间存在着较为密切的联系，这在现代行政法中体现地尤为明显。本文以行政伦理为理论基点对现代行政法进行解构，分别论述了以行政伦理重新构造现代行政法的理论可能以及现实必要，并初步提出了基于行政伦理基础的现代行政法的基本架构。
【关键词】现代行政法 行政伦理 行政规范 构造基础
任何法学流派的创立都离不开理论构造问题，理论构造的差异是造成各流派间彼此独立的原因之一。在中国行政法学界，颇具影响的理论有“管理论”、“控权论”和“平衡论”等三种，由此中国行政法学的三大主要流派得以确立。持“管理论”的学者认为，行政法是“关于国家行政机关进行行政管理活动的各种法律规范的总和”[1]；持“控权论”的学者认为，“行政法最本质的特征就是对行政权的控制”[2]；而持“平衡论”的学者则认为，“现代行政法实质是平衡法”[3]。此外，“政府法治论”、“公共利益本位论”、“服务论”和“公共权力论”等流派的理论也有着一定的影响[4]。不可否认，上述各种理论都有一定合理之处，但对这一问题的探讨并不会因此而终结。影响行政法构造理论发展的内外因素众多，其中尤以那些与行政法有密切联系的近缘学科最为明显，行政伦理学便是其中之一。以公共行政领域及行政管理过程中的伦理问题为研究对象的行政伦理学，于20世纪70年代中期在西方发达国家首先兴起。随着世界范围内新公共行政运动的不断高涨，行政伦理学在整个公共行政学研究中从边缘逐渐走向主流，成为推动了公共行政学科及其理论发展新的动力源[5]。面对相邻学科的这一发展，行政法学研究也相应地做出了某些回应[6]。但令人遗憾的是，这些回应都似乎有“管中窥豹”之嫌，并未对行政伦理与行政法之间的关系进行全面、整体地考察。本文比较研究了对行政伦理与现代行政法之间的某些共性，希望能为现代行政法的发展提供行政伦理的理论支撑。这一立意如有悖于主流法学理论，就权当是笔者的一次粗浅尝试吧！
行政伦理和行政法是当代伦理和法律研究中的热点，行政与伦理和法律交叉融合分别衍生了行政伦理和行政法，行政被认为是行政伦理和行政法共同的基础。在此共同基础之下，源于伦理与法律之间普遍的亲缘关系，行政伦理和行政法之间的联系就更为密切了。理论上的近缘性使得以两者之间存在着某些共性。
一、行政伦理与现代行政法存在着共同的论域
行政关系是行政伦理与行政法的共同论域。何谓行政关系？简而言之就是发生在行政主体与行政相对人之间的各种关系。这种关系表现在道德层面就构成了行政伦理关系，表现在法律层面就构成了行政法律关系。“行政伦理的基本问题是权力和利益的关系问题，也就是公共行政主体（执政党、国家机构和公务员）如何利用所掌握的公共权力调节社会中各种利益关系的问题[7]”，权力的行使和利益的分配都与行政主体和行政相对人有关；而现代行政法所关注的则是行政机关与公民（个人或集体）之间的互动关系[8]，即行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。殊途同归，尽管行政伦理与现代行政法在调整范围、归属范畴和调控手段等诸方面都有所区别，但都可谓是同一行政关系表现形式的不同侧面。这就决定了在行政伦理与现代行政法之间必然有着许多共同论域，而这恰恰成为了从行政伦理视角进行行政法研究的切入点。
二、行政伦理与现代行政法有共同的外部特征
行政伦理与行政法的相似主要表现在规范领域。尽管这两种不同性质的规范在形式内容、制定程序、实施方式和实现保障等方面存在差别，但就外部特征而言，这两种规范之间具有许多相似之处。首先，无论是行政伦理抑或是行政法都具有强烈的政治性。行政法的政治性是毋庸置疑的。“与其他部门法相比，行政法与主权、政党、政策等政治现象的联系是紧密而不可分的…… 行政法可以被看作是有政冶意义的法。[9]”而作为对国家行政人员的特定道德要求，行政伦理亦具有一定的政治性。行政伦理就其本质而言应归于政治哲学范畴，它“是处理政府组织和非政府组织等主体与公共行政客体之间关系的道德准则”，因而具有政治特征。[10]其次，行政伦理与行政法都具有一定的强制性。强制性是法的重要特征之一，其中又以行政法体现的最为明显。行政法“原则上不因当事人的不同意思表示而排除法的适用…… 在此意义上，可以说行政法具有强行法规的性质。[11]”规范行政权力行使、切实维护公共利益，是行政伦理的关键问题。公共权力具有天生的侵略性、扩张性和腐蚀性，因此对权力的约束“固然不能忽视习惯、舆论、信念等软约束来发挥作用；同时必须强调借助‘物化的力量’，即强制性力量对之进行约束。[12]”再次，程序性是对行政伦理与行政法共同的要求。行政法是偏重程序和形式的[13]，行政程序对行政法而言具有极其重要的意义：它可以避免无效行政，提高行政效率；避免行政机关滥用职权，保障行政活动的公正性；避免独断专行，促进行政民主化；避免行政侵权行为的发生，保障公民的合法权益[14]。当然，这一重要意义也同样体现在行政伦理领域。作为一种制度化的道德规范，行政伦理在本质上要求其整个运行过程都必须始终严格遵循程序，而“程序的独特性质和功能也为保障规范之效率和权威提供了条件。[15]”基于以上分析笔者认为，行政伦理在外观上已初步具备了行政法的某些外部特征，两者之间的界线看似并不明显。
三、行政伦理与行政法有相互融合的趋势
进行伦理与法律的关系研究通常有两个视角，即法律伦理化和伦理法律化，本文对行政伦理与行政法之间相互融合趋势的研究亦不例外。肇始于19世纪末20世纪初的“公法私法化”运动可以被视为行政法伦理化的开端，自那时起私法中的许多元素开始进入公法领域，这当然也包括了伦理道德。“近世以来，伦理开始改变单一的旁观者、外在评价者的形象，不时也介入到法律规则之中，充当一定的角色。[16]”调整行政关系必须运用法律手段，为西方国家所长期信奉的“无法律即无行政”的政治格言便是对此最好的注解。而行政关系又具有一定的伦理性，这种伦理性突出表现在行政活动的目标、行政行为的手段、行政组织的内部关系及行政组织中的个人活动等方面。因此，调整行政关系的法律也应当具有伦理性。当然，这一特性并不是与行政法相伴而生的。行政法在产生之初仅是维护剥削统治、镇压人民反抗的专制工具，当时“警察法”的别称反映了其强烈的“刚性”，很难说其中有多少道德的成分。进入资本主义时代以来，在资产阶级“自由、平等、博爱”思想的影响下，行政法开始关注对行政权力的监督控制和公民权利自由的保护，这标志着在行政法之中逐渐融入了道德的因素。特别是后现代公共行政理念的出现，使得包括行政法在内的整个公共行政领域发生了从“以官为本”到“以民为本”的转向，“强调公共行政必须回应公民个性化的公共需求[17]”，从而表现出了强烈的人文主义精神。“现代集体主义的人文精神，在（行政）法中集中体现为合作精神并旨在建立主体之间的合作伙伴关系”，或者说，现代行政法集中反映了“利益一致、服务与合作、信任和沟通[18]”的人文精神。与行政法伦理化相伴而行的是行政伦理的法律化。道德与法律之间密切的源流关系在行政伦理与行政法之间表现得尤为明显。首先，行政伦理的兴起主要是为了解决“公共行政管理领域所涌现出的各种亟待解答而相应的法律又无法明确规定的前沿性问题[19]”。行政法的局限为行政伦理的生成与发展提供了空间，行政伦理的出现弥补了行政法调整领域里的空白；但行政伦理也不可避免地存在着缺陷，这都将只能通过完善行政立法的形式来加以弥补，即实现行政伦理的法律化。行政伦理的法制化是加强行政伦理建设的重要途径之一，世界上许多发达国家和地区都通过立法形式实现行政伦理的法律化，通过法律的强制性、惩罚性来维护行政伦理的纯洁性，都取得了很好的效果。其次，行政伦理成为行政法的渊源之一。习惯法是非成文形式的行政法渊源，行政伦理法是其重要组成部分。“行政伦理法指存在于民间的行政习惯以及法理学中的习惯法适合调整内部和外部行政管理关系的行为准则。”在行政成文法以及行政习惯法中的判例法、案例法、先例法等不足以规范政府行为、调整行政管理关系时，对行政权能够起到直接或间接调整作用的行政道德准则、行政正义标准等等都可以成为行政习惯法的组成部分[20]。这在某种程度上反映了行政伦理对行政法的补充作用，这种补充甚至可能成为行政法变革的先导。再次，行政法中的伦理韵味越来越浓厚。“越文明发达、法制完善健全的国家，其法律中体现的道德规范便越多[21]”。如前所述，行政关系具有一定的伦理性，以调整行政关系为调整对象的行政法也必然反映这一关系。作为现代行政法中合作、协商、合意等民主精神发展的结果[22]，行政指导、行政合同等制度都无一不具有浓厚的道德色彩。时代的发展使国家与公民关系逐渐从制衡、对抗走向互补、合作，行政法中的伦理性条款今后将会越来越多。可以说，在现代社会中，行政伦理与行政法之间“你中有我， 我中有你”的融合必然会成为大势所趋。
四、行政伦理与行政法有共同的价值理念
行政伦理与行政法的共性不仅表现在论域、特征及发展趋势等外在形式方面，更存在于内在精神方面，它们之间不仅是“形似”而且更是“神合”。行政伦理与行政法都有着各自不同的价值理念，而在这其中至少有一些是共同且重要的，即公平、民主与法治。公平是行政伦理与行政法的价值诉求。“实现公平与正义是政府存在的根本原因[23]”，而行政又是政府存在的基本方式，公平因而成为行政活动的基本价值诉求，即行政公平。行政公平作为行政活动所特有价值理念，主要是指政府制定公共政策和行政人员实施行政行为都必须平等地对待一切社会团体和社会成员，政府应当是全民的政府而非某些人或某些利益集团的政府。现代行政法特别强调行政公平，以至于将其确立为基本原则。实体上的行政公平要求“依法办事，不偏私；平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断”；程序上的行政公平要求“自己不做自己的法官，不单方接触，不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下做出对相对人不利的行政行为[24]”。这些要求咎其实质不过是行政公平理念的具体化。除此之外，它还延伸到行政法的各个层面，成为贯穿于整个行政法的精神主线。民主是行政伦理与行政法的精神实质。“民主既是法治问题，也是德治问题。[25]”在现代行政活动中，政府必须充分接受社会成员参与，充分尊重公民自治，并通过各种方式为这种参与和自治提供支持，行政民主的理念由此而产生。民主对行政而言具有激励、凝聚、纠错、监督等作用，这尤其体现在防止行政人员腐化和惰化方面。行政民主要求行政人员必须以公共利益为出发点，做到平等对待相对人、公众参与和监督、程序化和公开化。民主化是现代行政法发展的重要趋势。“随着20世纪下半叶在世界范围内出现的新一波民主潮流及其对各领域的影响，现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了民主因素，特别是直接民主因素，公民参与行政成为新的制度价值追求和民主判断标准，逐渐显现出行政法制民主化发展的趋向[26]”。它主要体现为被授权组织、受委托组织、特邀监察员等主体制度，行政契约、行政指导等行为制度，告知、听证、证据、公民参与等程序制度，代表评议、民众评议、行政申诉、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等监督与救济制度[27]，而这些制度都无一不彰显了行政民主的价值理念。法治是行政伦理与行政法的最高理想。对于法治这一处于法学研究中的形上问题，必须将其置于更深层次的视野中进行考察方能有突破。自亚里士多德时代起法治问题就是法学与伦理学的共同论题，法治问题研究不可能也不应当不涉及对伦理的探讨。法治问题在行政领域具体体现为行政法治，其内涵主要有行政组织机构必须依法建立、行政程序必须合法合理、行政权力必须依法行使、行政行为必须依法实施等[28]，概而言之就是依法行政。依法行政就层次而言有二，即法律层次和道德层次。这二者之间存在着密切的关系：一方面，道德层次的依法行政有待于法律化，即将行政法治的基本要求、原则和规范加以定型化、条文化，形成约束行政行为的外在强制性准则，也就是法律层次的依法行政；而另一方面，法律层次的依法行政又有待于内化为道德层次的依法行政，这种从外在规则强制到内在道德自律的转变既是依法行政层次上的提升，也是行政法强制力潜在性和间接性的体现。在获得了道德和法律的双重保障之后，依法行政将变得更加切实、有效。综上所述，在共同价值理念的指引下，行政伦理与行政法虽是朝着不同的方向发展，但二者之间在内在的精神实质上总是一致的。
笔者自知对行政伦理与行政法上述共性所做分析是极为粗浅的，有些方面甚至还可能存在着缪误之处。道德与法律是一个古老而又时新的论题，它将会随所涉及领域的不同而不断发展、丰富。法律与道德存在着天然的血脉联系，这就决定了共性必然是二者之间的主要特征。当然，笔者的最终目的并非仅是对二者进行比较研究，而是希望在此基础上为行政伦理与行政法的发展抛砖引玉，提供某些可供借鉴之处，也许这才是本文的价值所在。
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[27] 莫于川.人权入宪对我国行政法民主化发展趋势的影响[J],国家行政学院学报,2005,(2),.
[28] 张康之、李传军.行政伦理学教程[M],北京:中国人民大学出版,2004,.
吉林省集体林业管理条例
吉林省人大常委会
吉林省集体林业管理条例
吉林省人民代表大会常务委员会
（吉林省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议于2000年9月29日通过）
第一章 总则
第一条 为保护和合理开发、利用集体林业资源，发挥森林的生态、经济社会效益，维护林业生产者、经营者的合法权益，加快集体林业发展，根据《中华人民共和国森林法》及有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 凡在本省行政区域内农村集体所有的林地上进行林业生产、经营和管理活动的都必须遵守本条例。
第三条 本条例所称“集体林业”，是指乡（镇）、村集体经济组织以及其他单位和个人在农村集体所有的林地上进行培育、保护、利用森林资源的生产、经营事业。
第四条 发展集体林业应当坚持生态、经济、社会效益相统一的原则。
第五条 各级人民政府应当将集体林业纳入当地经济社会发展规划，采取措施，鼓励和扶持集体林业发展。
县级以上林业行政主管部门负责本辖区的集体林业管理工作。
乡（镇）林业工作站是基层事业单位，受县级林业行政主管部门的委托，对本辖区集体林业生产、经营进行管理和监督。
乡（镇）林业工作站实行县级林业行政主管部门和所在地乡镇人民政府双重领导的管理体制，其经费按国家和省有关规定执行。
第二章 森林、林木、林地的所有权和使用权
第六条 集体和个人森林、林木的所有权和林地使用权，按照以下原则确定：
（一）集体经济组织（包括所办林场）在其所有的土地上营造的人工林和天然次生林，其所有权归该集体经济组织成员共同所有；
（二）个人营造的林木或通过购买等合法途径取得的林木，其所有权归个人；
（三）个人经营的自留山和自留滩的森林、林木，以及在自留地、房前屋后种植的树木，其所有权归个人；
（四）联营林场的森林、林木，归联营各方共有；
（五）股份合作制林场的森林、林木，归股东所有；
（六）承包林地所造林木，本着“谁造谁有、合造共有”原则确定所有权；承包林下综合开发的，依据“谁治理、谁投资、谁开发、谁受益”的原则确定所有权和使用权；
（七）在集体所有的林地上义务栽植的林木，其所有权归该集体经济组织所有，但合同另有规定的，按合同的规定执行；
（八）集体林地归该集体经济组织所有，以承包、租赁等方式经营集体林地的，只有使用权。
第七条 依法取得的森林、林木的经营权或者所有权和林地的使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
个人森林、林木的经营权或者所有权和林地使用权可以依法继承。
第八条 发生森林、林木、林地权属争议时，按《森林法》有关规定处理。权属争议解决后，县级以上人民政府应核发证书。
第九条 集体经济组织调换林地所有权时，应当签订协议，并到原批准部门办理权属变更登记。调换的林地不得改变用途。
第三章 经营管理
第十条 集体的森林、林木、林地可以采取承包、租赁、股份合作等多种方式经营。
集体森林、林木、林地的经营方式，须经集体经济组织成员大会或者代表会议（村民会议、村民代表会议或者村民小组成员会议）讨论，三分之二以上人数同意后确定，并张榜公布，否则其行为无效。
第十一条 集体森林、林木、林地实行承包、租赁等经营方式，同等条件下本集体经济组织成员有优先权。
承包、租赁、股份合作等经营集体森林、林木、林地的都应当签定书面合同，合同期限依主导利用目标林种、树种计算，至少一个轮伐期，期满，可以申请续期。
合同样本由省林业行政主管部门统一制定。
第十二条 取得集体林地使用权的单位和个人，不得改变林地用途，必须在规定的期限内完成更新、造林任务。未完成更新、造林任务或改变林地用途的，发包单位有权收回。
第十三条 经营林地的单位和个人在不改变林地用途、不破坏森林资源的情况下，可以利用林地开展林药、林果、林草、林粮间作和进行野生动物的养殖，可以利用森林景观开展森林旅游业等综合经营。
第十四条 各级人民政府应当切实保护林业经营者合法权益，禁止向林业经营者违法收费、罚款、摊派和强制集资。
第十五条 集体林业的育林基金按省人民政府规定的比例征收。由县级林业行政主管部门集中管理和按规定使用，市（州）林业行政主管部门负责审核监督。
第十六条 林木的采伐应按计划进行，严格执行限额管理制度，禁止超限额采伐。
第十七条 采伐林木必须到县级林业行政主管部门申请采伐许可证，并按许可证的规定进行采伐，严禁无证采伐。农村居民采伐自留地和房前屋后的树木除外。
遇有抗灾、抢险等紧急情况，必须就地采伐集体和个人林木的，由组织采伐的单位在事后30日内将采伐情况报当地县级以上林业行政主管部门备案，并由当地人民政府给予合理补偿。
第十八条 各级林业行政主管部门，审批和核定采伐指标时，应当严格按年森林采伐限额和森林资源状况，公正分配采伐指标。
经省级林业行政主管部门核定的采伐指标，各市（州）、县（市、区）林业行政主管部门应当全额一次下达，严禁截留。
乡（镇）村分配采伐指标时，应当张榜公布，接受群众监督。
第十九条 严禁盗伐、滥伐森林和林木。
第二十条 凡设立木材经营（加工）厂（点）的，由林业行政主管部门核发木材经营（加工）许可证，工商管理部门凭林业行政主管部门核发的木材经营（加工）许可证，办理营业执照。
第二十一条 木材生产者销售木材，必须出具林木采伐许可证；农村居民出售自留地和房前屋后自产的木材，应出具当地乡（镇）林业工作站的证明。
木材收费单位和个人不得收购没有林木采伐许可证或者其他合法来源证明的木材。
第四章 资源保护
第二十二条 乡（镇）、村和有林的单位应当建立护林防火组织，订立护林防火公约，组织群众护林，划定护林责任区，配备专职或者兼职护林员。
护林员执行任务时，应当持有省人民政府统一颁发的《吉林省护林员证》。
第二十三条 乡（镇）林业工作站和县森林病虫害防治机构应组织开展森林病虫害防治工作。集体和个人所有的林木发生森林病虫害时，应当按照“谁经营、谁防治”的规定，由林木所有者和经营者立即除治，并及时向当地乡（镇）政府或林业行政主管部门报告。
疫区的种苗及林木，必须依法就地处置，严禁外运。
第二十四条 提倡营造混交林，逐步改变森林生态环境，提高森林抗御自然灾害的能力。对经常发生病虫害的地区，应实施以营林措施为主，生物、化学和物理防治相结合的综合治理措施。
第二十五条 各级人民政府要切实做好退耕还林工作。对毁林开垦，乱占、滥用的林地和25度以上坡耕地，应当按照“谁批准谁负责，谁破坏谁恢复”的原则，限期还林。
第五章 森林、林木和林地的流转
第二十六条 集体和个人的森林、林木所有权和林地的使用权可以转让，也可以作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。
第二十七条 集体的森林、林木和林地的流转范围是指用材林、经济林、薪炭林的经营权或者所有权和县级以上人民政府规划的宜林荒山、荒地、采伐迹地、火烧迹地等林地的使用权。
对森林、林木和林地权属不清或有争议的，一律不得流转。
第二十八条 集体森林、林木的经营权或者所有权和林地的使用权流转应当采取公开方式进行，并须经集体经济组织成员大会或者代表会议（村民会议、村民代表会议或者村民小组会议）讨论，三分之二以上人数同意，否则其行为无效。
森林、林木的经营权或者所有权和林地使用权的流转合同没有到期的，再次流转期限一般不得超过原合同约定期限中的剩余期限。
森林、林木的所有权和林地的使用权流转后，应依法办理变更登记手续。
第二十九条 集体的森林、林木的经营权或者所有权和林地使用权的流转，应当事先进行资产评估。资产评估由依法取得森林资产评估资格的中介机构负责承担。
评估机构进行森林、林木和林地的资产评估，必须遵守国家规定的森林资源资产评估技术规范。
评估结果的有效期限为一年。超过期限的应当重新进行评估。
第三十条 集体所有的林地和森林、林木流转后，其收益20％用于发展林业，其余作为公益金。
第三十一条 森林、林木和林地流转后，受让方应当按照合同的约定，进行森林资源的开发利用管护，不得改变林地用途。
第三十二条 允许活立木进入市场交易。
个人所有的活立木进行交易时，应到该林地所属集体经济组织变更林地使用权。集体所有的活立木要进行交易，须经集体经济组织成员大会或者代表会议（村民会议、村民代表会议或者村民小组成员会议）讨论，三分之二以上人数同意后，方可进行交易。集体和个人交易活立木，都应
当经乡（镇）林业工作站审核后，到县级林业行政主管部门办理权属变更手续。
集体所有活立木交易收入20％用于发展林业，其余作为公益金。
集体所有的中、幼龄林购买者再次交易，不得少于五年，否则林业行政主管部门不予办理权属变更手续。
第六章 法律责任
第三十三条 违反本条例的行为按以下规定予以处罚：
（一）逾期未完成造林任务的，可处以未完成造林任务所需费用2倍以下的罚款；擅自改变林地用途的，由县级以上林业行政主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10—30元的罚款；
（二）违反本条例规定，擅自发放采伐许可证或截留采伐指标的，由上级林业行政主管部门责令改正，对主要负责人和直接责任人依法给予行政处分。
滥发林木采伐许可证，情节严重，致使森林遭到严重破坏的，构成犯罪的，依法追究刑事责任；
（三）违反本条例规定，不按采伐许可证规定采伐，或者超过批准的采伐限额采伐的，由林业行政主管部门没收所伐林木，并以滥伐森林、林木进行处罚；
（四）违反本条例规定。盗伐、滥伐森林或者其它林木的按《森林法》第三十九条规定处罚；
盗伐、滥伐林木，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任；
（五）违反本条例规定，未经许可，擅自经营（加工）木材的，由县级以上林业行政主管部门没收非法经营（加工）的木材和违法所得，并处违法所得2倍以下的罚款；
（六）违反本条例规定，购售明知是盗伐、滥伐林木的，由县级以上林业行政主管部门责令停止违法行为，没收违法收购盗伐、滥伐的林木或者变卖所得，吊销木材经营（加工）许可证，并处违法收购林木的价款一倍以上三倍以下的罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任；
（七）违反本条例规定，超出本条例规定的流转范围，流转森林、林木和林地，流转行为无效，林业行政主管部门不予办理变更权属手续，不予批准采伐。
第三十四条 从事集体林业资源保护和监督管理的人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位给予行政处分，构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附则
第三十五条 本条例自公布之日起施行。
第三十六条 本省过去发布的有关规定与本条例有抵触的，一律按本条例执行。
2000年10月8日
