太原市人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规的决定
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太原市人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规的决定
太原市人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规的决定
（2012年2月28日太原市第十二届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过
2012年5月31日山西省第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准)
太原市第十二届人民代表大会常务委员会第三十九次会议决定，对下列地方性法规作如下修改：
（一）太原市城镇企业职工失业保险条例
将第四十八条修改为：“适用单位未按时足额缴纳失业保险费的，由失业保险机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由劳动保障行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”
（二）太原市市场管理条例
删去第二十四条第二款。
（三）太原市查处传销和变相传销办法
删去第十一条第一款第五项；第十一条第二款。
（四）太原市社会保险管理条例
1、将第三十七条修改为：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险经办机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由劳动保障行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”
2、删去第四十二条。
（五）太原市晋祠保护条例
将第二十三条修改为：“违反本条例第十八条规定，在悬瓮山修建坟墓、祭奠烧纸的，由市文物行政管理部门责令改正；拒不改正的，由民政部门依法执行。”
以上法规中有关文字表述作相应修改，条款顺序作相应调整。
本决定自公布之日起施行。
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环境公益诉讼的障碍分析与构建设想
作者：杨瑞英
内容摘要：当今，环境纠纷公益化趋向明显，如何解决环境公益纠纷，为维护环境公益提供强有力的程序保障，已经成为一项不容回避的挑战。本文在对环境公益诉讼作出明确界定的同时，理性地分析了我国传统诉讼在排除环境公益诉讼上的程序障碍，并以此探求合理解决环境公益纠纷的制度——环境公益诉讼。本文还对环境公益诉讼的某些制度构建进行了大胆设想，希望能对我国环境公益诉讼的及早构建有所助益。
关键词：公益诉讼 环境公益诉讼 环境民事公益诉讼 环境行政公益诉讼 环境刑事公益诉讼 公益化
正文
一、 问题的提出——环境纠纷的独立与公益化趋向
环境问题是随着社会经济的发展尤其是工业化的进程而逐渐显现出来的。在早期阶段，环境问题没有被独立成一类特定的法律问题，而随着人类开发利用环境与资源力度的加大，污染环境渠道的增多，越来越多的环境问题呈现了出来，环境纠纷也成了人们经常遇到的纠纷之一。传统的部门法是在没有环境保护的意识和观念的情况下发展起来的，当环境问题或环境纠纷出现的时候，这些法律在纠纷解决方面往往出现捉襟见肘的现象，呈现出许多问题和缺陷。因而从六、七十年代以来，各国纷纷制定各类环境法律、环境问题对策、环境纠纷解决方式等，以此弥补传统法律对环境利益保护不周的缺陷。至此，环境问题成为一类独立的社会问题，环境纠纷也在这种形势下成为一类独立的法律纠纷。
环境纠纷从传统民法上的相邻、通风、采光等纯私益性质的纠纷发展到今天已相当广泛，而且早已突破私益的局限，越来越呈现出社会化的特性。这主要是由环境问题在时间上的潜伏性，地域上的广泛性引起的。环境问题的这些特点使得环境纠纷中涉及人员众多、地域分散，有时甚至会出现没有影响到具体公民的权益但却影响了国家或社会公益的现象。如何保护这类环境公益成为我们面临的一大课题。
二、 环境公益诉讼的界定
英谚云：有权利就有救济。 在我国现行的法律制度中对权益的救济途径多样，然而最有效果也最有力度的当属司法救济。因而对环境公益的救济就有了对环境公益诉讼的需求。
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在罗马时期，其程式诉讼中就有了公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说，前者是指私人对危害社会公益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。 在目前我国理论界对公益诉讼有不同的看法，首先是对公益诉讼中“公益”的范围有不同界定；其次是对公益诉讼的类型有不同见解，一种观点认为公益诉讼应当包括行政、民事两种，另外有观点认为公益诉讼只有行政公益诉讼一种；最后是对公益诉讼中起诉人资格及起诉人范围有不同观点。笔者在众多学者对公益诉讼的不同见解基础上结合环境问题的独特性对环境公益诉讼有下列看法：其一，环境公益是指国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，为研究方便，笔者将它们划分成两类，一类是纯社会公益性环境利益， 另一类是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益。 （特定间接利害关系人的诉讼不属于公益诉讼） 它们的共同点是不涉及直接利害关系人。其二，对环境公益作如上界定之后，不难看出，对这种公益的侵害不限于一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生。因而环境公益诉讼理应包括这三种类型，即环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。最后对环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围的界定在下面的制度构想中再作进一步的研究，此不赘述。
三、 环境公益诉讼的障碍分析与建立环境公益诉讼的必要性
如上所述，环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事的三种类型，如果这三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应有相应的制度保障，使这种被侵犯了的环境公益得到救济。然而在我国目前的三大诉讼法中，除刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。如对原告资格的规定，两大诉讼均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，而环境公益诉讼恰恰相反，它没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯环境公益（至少在目前状况下不涉及利害关系人）。这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。由于环境问题公益化的趋势越来越明显，而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，要保护环境公益而没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此应该尽快建立环境公益诉讼制度。
四、 环境公益诉讼制度的构建设想
由于我国传统刑事诉讼就是公益诉讼而且制度相当健全完善，故在此不再细论，这里仅就环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼进行研究。
（一） 起诉人资格及起诉人范围分析
对于环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围，学术界有不同观点，一种观点认为，针对环境公益提起的诉讼只应由代表国家权力的检察机关来行使；还有观点主张，为提高全民维护环境公益的积极性，作为社会主义国家的主人，任何公民、社会团体、或检察机关都可以提起环境公益诉讼。笔者认为，公益诉讼中，起诉人资格不应受传统诉讼法的“直接利害关系”的限制，原则上，为了社会环境公益任何公民、社团、检察机关都可以提起环境公益诉讼。但是基于传统民法的当事人自治原则及环境法的公众参与原则的考量，在以下两个方面应加以界定：第一，纯公益性环境损害与涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益诉讼中起诉人范围应有所不同，具体来说是对于前者任何公民、社团、检察机关都有起诉权，而对于后者则主要由间接利害关系人提起诉讼，这种诉讼可以借鉴美国的集团诉讼制度；第二，环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼中起诉人的范围应有所不同，具体来说是在环境民事公益诉讼中，起诉人可以是任何公民、社会团体或间接利害关系人，而在环境行政公益诉讼中，除了上述起诉人外，我国的法律监督机关——检察机关也可以依照其法律监督职能提起环境行政公益诉讼，但只限于纯公益性的环境行政公益诉讼。这样设定的原因有三：其一，“为权利而斗争是权利人自己的义务”，把民事权益的保护交给当事人本人，冀望其内在的动因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律监督机关来得高明。 另外，现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则，只有尊重和保护公民个人和集团的环境权，才符合正义的思想、公平的原则和民主的精神，而衡量环境民主的一个重要指标就是公众的参与，当然包括参与解决环境公害案件诉讼程序。因而我们要把环境民事公益诉权留给公众，把涉及间接利害关系人的公益诉权留给间接利害关系人，国家没有必要干预。这样还可以达到发挥公众维护社会公益及参与环境事务的积极性和热情的目的。其二，国家检察机关本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份，这种身份决定它应当充当公共利益的代表，有对无人控告的涉及国家利益社会公益的行政违法行为提起行政诉讼的权力，从而保障国家权益、社会公益不受侵害。 其三,权力是一种客观存在的物质力量,必须用另外一种能够与之抗衡或者更强大的力量来制约，它才能够接受监督, 而由国家检察机关代表国家提起环境行政公益诉讼，正达到了对行政权力制约的目的，弥补公众监督无力的不足，有利于依法行政目标的实现。
（二） 诉因及对应诉讼类型分析
为了研究的系统化，笔者将诉因分为三种类型，并针对不同的诉因提出了不同的对应诉讼类型。
其一，行为人（除行政机关外）的行为没有违反现行法律规范但却给环境公益造成了损害。这类问题在环境法的理论研究及司法实践中经常会遇到，对于这种问题的解决学者们众说纷纭，笔者认为，行为人的行为不违法不承担行政责任，但要承担民事责任（有损害就有补偿）。因此可以针对这类损害环境公益的行为提起环境民事公益诉讼。
其二，对于行为人违反现行法律规范并给环境公益造成损害的行为提起何种性质的环境公益诉讼，理论界有不同的见解：一种观点主张提起环境民事公益诉讼； 另一种观点认为：我国的行政职能机关作为国家法律的执行机关，对违反法律、行政法规、规章，给国家利益、社会公益造成损害的组织和个人有权追究其行政责任，没有必要提起民事公益诉讼。 笔者认为应将这两种观点综合起来构建环境公益诉讼。行为人违法侵害环境公益的行为属于传统行政职能机关（尤其是公益维护机关）的职责范畴，行政机关理应依法追究行为人的行政责任，如果这类环境公益的侵害没有涉及到不特定多数人的间接利害关系（如前所述的纯环境公益侵害），那么此时对这件侵害环境公益的行为的处理处于相对完结的状态；如果侵害到不特定多数人的间接利益，就可以对此行为提起环境民事公益诉讼。以上两种结果出现的前提是，行政机关依法履行了职责。但当行政机关不依法履行职责或没有发现这类违法行为时，间接利害关系人或任何人应该首先向有关行政机关提出控告（针对违法行为），如果行政机关仍不履行其法定职责，此时可以针对行政机关的行政不作为提起环境行政公益诉讼，间接利害关系人还可以针对违法行为一并提起环境民事公益诉讼。
其三，行政机关的作为行为或事实行为侵害环境公益的情形。这类行为与上述因行政机关不作为而提起的环境公益诉讼相象，可参照上述设定提起相应诉讼，这里不再赘述。
（三） 起诉人在环境公益诉讼中的地位分析
由于在环境公益诉讼中，起诉人不是或者不全是为了自身的权益，而主要是为了国家、社会公益。那么在性质上，他们有别于一般民事诉讼中的原告，以及一般行政诉讼中的行政相对人，他们是以公益的名义起诉的，在环境公益诉讼中即使是公民、社团也是代表国家对侵害环境公益的行为提起诉讼，他们在这种诉讼中就是国家的代表，因而可以借鉴刑事诉讼中“公诉人”的规定来对待环境公益诉讼中的起诉人，即环境公益诉讼中的起诉人相当于刑事诉讼中的“公诉人”。
（四） 环境公益诉讼中其它特殊制度设定
第一， 举证责任的问题。按照一般环境诉讼中举证责任倒置规定，在环境公益诉讼中理应适用这一环境法上的普遍原则，当然举证责任只是一定范围的倒置，不是被告承担全部举证责任，而原告不承担任何举证责任。
第二， 诉讼费用的问题，按照国际惯例，应该免收原告诉讼费用，但笔者认为为了防止滥诉的出现，应先由原告交纳一部分诉讼费用，经审查属合理合法且有意义的起诉时，无论胜诉还是败诉，这部分诉讼费用都应如数返还原告，但若经审查属于报复、无理取闹等不合理起诉时，诉费可不返还原告以此达到警戒滥诉的目的。
第三， 关于给原告奖励的设定。起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此，笔者设想，在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。
参考文献
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[4] 曾坚，解决行政公益诉讼的思考[J]，法学杂志，2002（7）
[5] 陈兴生、宋波、梁远，民事公诉制度质疑[J]，人民大学复印资料之诉讼制度、司法制度，2002（3）
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[9] 王太高，论行政公益诉讼[J]，法学研究，2002（5）
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[11]吕忠梅，环境法新视野[M]，中国政法大学出版社2000年版
[12]郑少华，生态主义法哲学[M]，法律出版社2002年版
山东省青岛市人民政府
青岛市海域使用管理暂行规定
青岛市人民政府
《青岛市海域使用管理暂行规定》已于1997年10月13日经市人民政府第18次常务会议审议通过，现予发布施行。
第一条 为加强海域使用管理，合理开发利用海洋资源，保护海洋生态环境，促进海洋经济持续发展，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称海域是指毗邻本市行政区域海岸线至领海基线之间的海域。包括水面、水体、海床和底土。
海域使用是指使用某一固定海域从事三个月以上的排他性开发利用活动。
第三条 凡使用本市管辖海域的单位和个人必须遵守本规定。
第四条 青岛市及区（市）海洋与水产部门是海域使用的行政主管部门。
各级人民政府有关部门应当依照各自职责，做好海域使用的有关管理工作。
第五条 海域属国家所有。海域使用管理实行海域使用证制度和有偿使用制度。
海域使用权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第六条 海域使用实行统一规划、综合利用、合理开发与治理保护相结合的原则。根据海洋功能区划和海洋产业发展规划，统一安排海域的各种使用。
第七条 各级人民政府应当鼓励和支持有利于海洋资源和生态环境保护的海域使用项目，严格控制改变海域属性、影响海洋生态环境的海域使用项目。重要的海域使用项目必须进行可行性论证和环境影响评价。
第八条 有下列情况之一的项目，禁止使用海域：
（一）不符合青岛市海洋功能区划、海洋产业发展规划和海域使用规划的；
（二）严重破坏海洋资源、环境、景观和生态平衡的；
（三）改变海域属性以致严重影响海域内相关产业发展的；
（四）造成航道及港区淤积、堵塞及其他有碍港口生产建设发展的；
（五）导致岸滩侵蚀的；
（六）妨碍航行、消防、救护、汛期行洪的；
（七）对军事禁区、军事管理区有不利影响的；
（八）法律、法规和规章禁止的其他项目。
第九条 海域使用期限应当根据海域使用项目的用途和有关规定合理确定。
第十条 需使用海域的单位或个人，应当按照下列规定办理：
（一）海域使用面积在10000亩以上的项目，应当向市海洋与水产部门提出申请，由市海洋与水产部门提出审查意见后，按国家有关规定办理报批手续；
（二）海域使用面积在1000亩以上、10000亩以下的或重要的海域使用项目，胶州湾内的项目、团岛至麦岛邻近海域的项目和跨区（市）的项目应当向市海洋与水产部门提出申请，报市人民政府批准；
（三）其他项目须向区（市）海洋与水产部门提出申请，由区（市）人民政府批准，并报市海洋与水产部门备案。
重要的海域使用项目是指：
（一）在市级以上的各类海洋自然保护区、科技开发区、试验区和特殊功能区内的项目；
（二）海洋工程、工业、倾废项目；
（三）使用海岸线1000米以上的项目；
（四）国家、省、市重点项目。
第十一条 申请使用海域的单位或个人，应当填写海域使用申请表，同时提交下列有关资料：
（一）有关主管部门的审查意见或批准文件；
（二）拟使用海域的位置、面积、用途、使用年限的说明和平面布置图；
（三）海域使用可行性论证报告或环境影响评价报告；
（四）工程项目投资计划；
（五）其他需要提交的资料。
第十二条 需要使用海域的总面积，应当依照总体设计一次提出申请，同一项目不得分散报批。
第十三条 经批准使用海域的，在项目完成或建设工程竣工后，由县级以上海洋与水产部门参加验收。验收合格的，由同级人民政府核发海域使用证。
第十四条 海域使用需要改变原登记事项的，应当向原审批机关申请变更登记，办理有关手续。
海域使用期满后一个月内，海域使用单位或个人应当到原发证机关办理注销登记手续。需要继续使用海域的，海域使用单位或个人应当在期满2个月前按本规定向原审批机关重新申请，办理海域使用审批手续。
第十五条 本规定发布前已经使用海域的，须在本规定发布后3个月内，到海洋与水产部门登记备案，领取海域使用证。
第十六条 海域使用审批机关应当自受理海域使用申请及有关登记申请之日起2个月内作出答复。
第十七条 使用海域的单位或个人，应当按照海域使用证规定的用途从事有关开发利用活动，承担保护海洋资源和生态环境的义务，接受海洋与水产部门和其他有关部门的监督检查。
第十八条 已取得海域使用权的单位或个人，无正当理由闲置海域满一年的，海洋与水产部门可收回其海域使用权。
第十九条 海域使用权属发生纠纷，当事人可以通过协商解决；协商不成的，由海洋与水产部门调解处理。当事人也可以依法向人民法院起诉。
在海域使用权纠纷未解决之前，任何一方不得改变争议范围内的海域使用现状。
第二十条 海域使用属经营性的，实行有偿使用制度，由海洋与水产部门按照有关规定收取海域使用金。
海域使用金的收取标准和管理办法，由市海洋与水产部门、财政部门、物价部门制定，按规定程序报批。
第二十一条 依法经批准使用的海域，因国家建设需要使用的，原使用者必须服从国家需要，建设单位应当按有关规定给予补偿。
第二十二条 对在海域使用过程中，保护海洋资源、维护海洋生态环境等方面做出突出贡献的单位或个人，由人民政府或海洋与水产部门给予表彰奖励。
第二十三条 有下列情况之一的，由海洋与水产部门责令改正，并按以下规定处罚：
（一）非法占用海域从事经营性活动的，处以1000元以上、30000元以下的罚款；非法占用海域从事非经营性活动的，处以1000元罚款；
（二）未经批准改变海域使用用途从事经营性活动的，处以1000元以上、20000元以下罚款；从事非经营性活动的，处以1000元罚款；
（三）非法转让、出租海域使用权的，处以3000元以上、10000元以下罚款；
（四）违反本规定第十四条第一款、第十五条规定的，处以500元以上、1000元以下罚款。
第二十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼；逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。
第二十五条 海域使用行政管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由有关部门按照有关规定给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 本规定具体执行中的问题，由市海洋与水产局负责解释。
第二十七条 本规定自发布之日起施行。
1997年10月27日
作者：杨瑞英
内容摘要：当今，环境纠纷公益化趋向明显，如何解决环境公益纠纷，为维护环境公益提供强有力的程序保障，已经成为一项不容回避的挑战。本文在对环境公益诉讼作出明确界定的同时，理性地分析了我国传统诉讼在排除环境公益诉讼上的程序障碍，并以此探求合理解决环境公益纠纷的制度——环境公益诉讼。本文还对环境公益诉讼的某些制度构建进行了大胆设想，希望能对我国环境公益诉讼的及早构建有所助益。
关键词：公益诉讼 环境公益诉讼 环境民事公益诉讼 环境行政公益诉讼 环境刑事公益诉讼 公益化
正文
一、 问题的提出——环境纠纷的独立与公益化趋向
环境问题是随着社会经济的发展尤其是工业化的进程而逐渐显现出来的。在早期阶段，环境问题没有被独立成一类特定的法律问题，而随着人类开发利用环境与资源力度的加大，污染环境渠道的增多，越来越多的环境问题呈现了出来，环境纠纷也成了人们经常遇到的纠纷之一。传统的部门法是在没有环境保护的意识和观念的情况下发展起来的，当环境问题或环境纠纷出现的时候，这些法律在纠纷解决方面往往出现捉襟见肘的现象，呈现出许多问题和缺陷。因而从六、七十年代以来，各国纷纷制定各类环境法律、环境问题对策、环境纠纷解决方式等，以此弥补传统法律对环境利益保护不周的缺陷。至此，环境问题成为一类独立的社会问题，环境纠纷也在这种形势下成为一类独立的法律纠纷。
环境纠纷从传统民法上的相邻、通风、采光等纯私益性质的纠纷发展到今天已相当广泛，而且早已突破私益的局限，越来越呈现出社会化的特性。这主要是由环境问题在时间上的潜伏性，地域上的广泛性引起的。环境问题的这些特点使得环境纠纷中涉及人员众多、地域分散，有时甚至会出现没有影响到具体公民的权益但却影响了国家或社会公益的现象。如何保护这类环境公益成为我们面临的一大课题。
二、 环境公益诉讼的界定
英谚云：有权利就有救济。 在我国现行的法律制度中对权益的救济途径多样，然而最有效果也最有力度的当属司法救济。因而对环境公益的救济就有了对环境公益诉讼的需求。
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在罗马时期，其程式诉讼中就有了公益诉讼和私益诉讼之分。一般来说，前者是指私人对危害社会公益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。 在目前我国理论界对公益诉讼有不同的看法，首先是对公益诉讼中“公益”的范围有不同界定；其次是对公益诉讼的类型有不同见解，一种观点认为公益诉讼应当包括行政、民事两种，另外有观点认为公益诉讼只有行政公益诉讼一种；最后是对公益诉讼中起诉人资格及起诉人范围有不同观点。笔者在众多学者对公益诉讼的不同见解基础上结合环境问题的独特性对环境公益诉讼有下列看法：其一，环境公益是指国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，为研究方便，笔者将它们划分成两类，一类是纯社会公益性环境利益， 另一类是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益。 （特定间接利害关系人的诉讼不属于公益诉讼） 它们的共同点是不涉及直接利害关系人。其二，对环境公益作如上界定之后，不难看出，对这种公益的侵害不限于一种类型，民事的、行政的、刑事的都可能发生。因而环境公益诉讼理应包括这三种类型，即环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。最后对环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围的界定在下面的制度构想中再作进一步的研究，此不赘述。
三、 环境公益诉讼的障碍分析与建立环境公益诉讼的必要性
如上所述，环境公益诉讼应该包括民事、行政、刑事的三种类型，如果这三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应有相应的制度保障，使这种被侵犯了的环境公益得到救济。然而在我国目前的三大诉讼法中，除刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。如对原告资格的规定，两大诉讼均规定提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，而环境公益诉讼恰恰相反，它没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯环境公益（至少在目前状况下不涉及利害关系人）。这种状况必然导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。由于环境问题公益化的趋势越来越明显，而按照传统诉讼制度却不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也影响公众参与环境事务的积极性。因此，要保护环境公益而没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此应该尽快建立环境公益诉讼制度。
四、 环境公益诉讼制度的构建设想
由于我国传统刑事诉讼就是公益诉讼而且制度相当健全完善，故在此不再细论，这里仅就环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼进行研究。
（一） 起诉人资格及起诉人范围分析
对于环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围，学术界有不同观点，一种观点认为，针对环境公益提起的诉讼只应由代表国家权力的检察机关来行使；还有观点主张，为提高全民维护环境公益的积极性，作为社会主义国家的主人，任何公民、社会团体、或检察机关都可以提起环境公益诉讼。笔者认为，公益诉讼中，起诉人资格不应受传统诉讼法的“直接利害关系”的限制，原则上，为了社会环境公益任何公民、社团、检察机关都可以提起环境公益诉讼。但是基于传统民法的当事人自治原则及环境法的公众参与原则的考量，在以下两个方面应加以界定：第一，纯公益性环境损害与涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益诉讼中起诉人范围应有所不同，具体来说是对于前者任何公民、社团、检察机关都有起诉权，而对于后者则主要由间接利害关系人提起诉讼，这种诉讼可以借鉴美国的集团诉讼制度；第二，环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼中起诉人的范围应有所不同，具体来说是在环境民事公益诉讼中，起诉人可以是任何公民、社会团体或间接利害关系人，而在环境行政公益诉讼中，除了上述起诉人外，我国的法律监督机关——检察机关也可以依照其法律监督职能提起环境行政公益诉讼，但只限于纯公益性的环境行政公益诉讼。这样设定的原因有三：其一，“为权利而斗争是权利人自己的义务”，把民事权益的保护交给当事人本人，冀望其内在的动因和外在的努力，要比冀望高高在上的法律监督机关来得高明。 另外，现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则，只有尊重和保护公民个人和集团的环境权，才符合正义的思想、公平的原则和民主的精神，而衡量环境民主的一个重要指标就是公众的参与，当然包括参与解决环境公害案件诉讼程序。因而我们要把环境民事公益诉权留给公众，把涉及间接利害关系人的公益诉权留给间接利害关系人，国家没有必要干预。这样还可以达到发挥公众维护社会公益及参与环境事务的积极性和热情的目的。其二，国家检察机关本身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份，这种身份决定它应当充当公共利益的代表，有对无人控告的涉及国家利益社会公益的行政违法行为提起行政诉讼的权力，从而保障国家权益、社会公益不受侵害。 其三,权力是一种客观存在的物质力量,必须用另外一种能够与之抗衡或者更强大的力量来制约，它才能够接受监督, 而由国家检察机关代表国家提起环境行政公益诉讼，正达到了对行政权力制约的目的，弥补公众监督无力的不足，有利于依法行政目标的实现。
（二） 诉因及对应诉讼类型分析
为了研究的系统化，笔者将诉因分为三种类型，并针对不同的诉因提出了不同的对应诉讼类型。
其一，行为人（除行政机关外）的行为没有违反现行法律规范但却给环境公益造成了损害。这类问题在环境法的理论研究及司法实践中经常会遇到，对于这种问题的解决学者们众说纷纭，笔者认为，行为人的行为不违法不承担行政责任，但要承担民事责任（有损害就有补偿）。因此可以针对这类损害环境公益的行为提起环境民事公益诉讼。
其二，对于行为人违反现行法律规范并给环境公益造成损害的行为提起何种性质的环境公益诉讼，理论界有不同的见解：一种观点主张提起环境民事公益诉讼； 另一种观点认为：我国的行政职能机关作为国家法律的执行机关，对违反法律、行政法规、规章，给国家利益、社会公益造成损害的组织和个人有权追究其行政责任，没有必要提起民事公益诉讼。 笔者认为应将这两种观点综合起来构建环境公益诉讼。行为人违法侵害环境公益的行为属于传统行政职能机关（尤其是公益维护机关）的职责范畴，行政机关理应依法追究行为人的行政责任，如果这类环境公益的侵害没有涉及到不特定多数人的间接利害关系（如前所述的纯环境公益侵害），那么此时对这件侵害环境公益的行为的处理处于相对完结的状态；如果侵害到不特定多数人的间接利益，就可以对此行为提起环境民事公益诉讼。以上两种结果出现的前提是，行政机关依法履行了职责。但当行政机关不依法履行职责或没有发现这类违法行为时，间接利害关系人或任何人应该首先向有关行政机关提出控告（针对违法行为），如果行政机关仍不履行其法定职责，此时可以针对行政机关的行政不作为提起环境行政公益诉讼，间接利害关系人还可以针对违法行为一并提起环境民事公益诉讼。
其三，行政机关的作为行为或事实行为侵害环境公益的情形。这类行为与上述因行政机关不作为而提起的环境公益诉讼相象，可参照上述设定提起相应诉讼，这里不再赘述。
（三） 起诉人在环境公益诉讼中的地位分析
由于在环境公益诉讼中，起诉人不是或者不全是为了自身的权益，而主要是为了国家、社会公益。那么在性质上，他们有别于一般民事诉讼中的原告，以及一般行政诉讼中的行政相对人，他们是以公益的名义起诉的，在环境公益诉讼中即使是公民、社团也是代表国家对侵害环境公益的行为提起诉讼，他们在这种诉讼中就是国家的代表，因而可以借鉴刑事诉讼中“公诉人”的规定来对待环境公益诉讼中的起诉人，即环境公益诉讼中的起诉人相当于刑事诉讼中的“公诉人”。
（四） 环境公益诉讼中其它特殊制度设定
第一， 举证责任的问题。按照一般环境诉讼中举证责任倒置规定，在环境公益诉讼中理应适用这一环境法上的普遍原则，当然举证责任只是一定范围的倒置，不是被告承担全部举证责任，而原告不承担任何举证责任。
第二， 诉讼费用的问题，按照国际惯例，应该免收原告诉讼费用，但笔者认为为了防止滥诉的出现，应先由原告交纳一部分诉讼费用，经审查属合理合法且有意义的起诉时，无论胜诉还是败诉，这部分诉讼费用都应如数返还原告，但若经审查属于报复、无理取闹等不合理起诉时，诉费可不返还原告以此达到警戒滥诉的目的。
第三， 关于给原告奖励的设定。起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，则没有提起公益诉讼的激励机制，也许更多的人不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此，笔者设想，在起诉是合理合法有意义的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金。这样，一方面是对原告付出的弥补，另一方面，有利于鼓励更多的人维护社会公益。
参考文献
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青岛市海域使用管理暂行规定
青岛市海域使用管理暂行规定
青岛市人民政府
《青岛市海域使用管理暂行规定》已于1997年10月13日经市人民政府第18次常务会议审议通过，现予发布施行。
第一条 为加强海域使用管理，合理开发利用海洋资源，保护海洋生态环境，促进海洋经济持续发展，根据国家有关法律、法规的规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定所称海域是指毗邻本市行政区域海岸线至领海基线之间的海域。包括水面、水体、海床和底土。
海域使用是指使用某一固定海域从事三个月以上的排他性开发利用活动。
第三条 凡使用本市管辖海域的单位和个人必须遵守本规定。
第四条 青岛市及区（市）海洋与水产部门是海域使用的行政主管部门。
各级人民政府有关部门应当依照各自职责，做好海域使用的有关管理工作。
第五条 海域属国家所有。海域使用管理实行海域使用证制度和有偿使用制度。
海域使用权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第六条 海域使用实行统一规划、综合利用、合理开发与治理保护相结合的原则。根据海洋功能区划和海洋产业发展规划，统一安排海域的各种使用。
第七条 各级人民政府应当鼓励和支持有利于海洋资源和生态环境保护的海域使用项目，严格控制改变海域属性、影响海洋生态环境的海域使用项目。重要的海域使用项目必须进行可行性论证和环境影响评价。
第八条 有下列情况之一的项目，禁止使用海域：
（一）不符合青岛市海洋功能区划、海洋产业发展规划和海域使用规划的；
（二）严重破坏海洋资源、环境、景观和生态平衡的；
（三）改变海域属性以致严重影响海域内相关产业发展的；
（四）造成航道及港区淤积、堵塞及其他有碍港口生产建设发展的；
（五）导致岸滩侵蚀的；
（六）妨碍航行、消防、救护、汛期行洪的；
（七）对军事禁区、军事管理区有不利影响的；
（八）法律、法规和规章禁止的其他项目。
第九条 海域使用期限应当根据海域使用项目的用途和有关规定合理确定。
第十条 需使用海域的单位或个人，应当按照下列规定办理：
（一）海域使用面积在10000亩以上的项目，应当向市海洋与水产部门提出申请，由市海洋与水产部门提出审查意见后，按国家有关规定办理报批手续；
（二）海域使用面积在1000亩以上、10000亩以下的或重要的海域使用项目，胶州湾内的项目、团岛至麦岛邻近海域的项目和跨区（市）的项目应当向市海洋与水产部门提出申请，报市人民政府批准；
（三）其他项目须向区（市）海洋与水产部门提出申请，由区（市）人民政府批准，并报市海洋与水产部门备案。
重要的海域使用项目是指：
（一）在市级以上的各类海洋自然保护区、科技开发区、试验区和特殊功能区内的项目；
（二）海洋工程、工业、倾废项目；
（三）使用海岸线1000米以上的项目；
（四）国家、省、市重点项目。
第十一条 申请使用海域的单位或个人，应当填写海域使用申请表，同时提交下列有关资料：
（一）有关主管部门的审查意见或批准文件；
（二）拟使用海域的位置、面积、用途、使用年限的说明和平面布置图；
（三）海域使用可行性论证报告或环境影响评价报告；
（四）工程项目投资计划；
（五）其他需要提交的资料。
第十二条 需要使用海域的总面积，应当依照总体设计一次提出申请，同一项目不得分散报批。
第十三条 经批准使用海域的，在项目完成或建设工程竣工后，由县级以上海洋与水产部门参加验收。验收合格的，由同级人民政府核发海域使用证。
第十四条 海域使用需要改变原登记事项的，应当向原审批机关申请变更登记，办理有关手续。
海域使用期满后一个月内，海域使用单位或个人应当到原发证机关办理注销登记手续。需要继续使用海域的，海域使用单位或个人应当在期满2个月前按本规定向原审批机关重新申请，办理海域使用审批手续。
第十五条 本规定发布前已经使用海域的，须在本规定发布后3个月内，到海洋与水产部门登记备案，领取海域使用证。
第十六条 海域使用审批机关应当自受理海域使用申请及有关登记申请之日起2个月内作出答复。
第十七条 使用海域的单位或个人，应当按照海域使用证规定的用途从事有关开发利用活动，承担保护海洋资源和生态环境的义务，接受海洋与水产部门和其他有关部门的监督检查。
第十八条 已取得海域使用权的单位或个人，无正当理由闲置海域满一年的，海洋与水产部门可收回其海域使用权。
第十九条 海域使用权属发生纠纷，当事人可以通过协商解决；协商不成的，由海洋与水产部门调解处理。当事人也可以依法向人民法院起诉。
在海域使用权纠纷未解决之前，任何一方不得改变争议范围内的海域使用现状。
第二十条 海域使用属经营性的，实行有偿使用制度，由海洋与水产部门按照有关规定收取海域使用金。
海域使用金的收取标准和管理办法，由市海洋与水产部门、财政部门、物价部门制定，按规定程序报批。
第二十一条 依法经批准使用的海域，因国家建设需要使用的，原使用者必须服从国家需要，建设单位应当按有关规定给予补偿。
第二十二条 对在海域使用过程中，保护海洋资源、维护海洋生态环境等方面做出突出贡献的单位或个人，由人民政府或海洋与水产部门给予表彰奖励。
第二十三条 有下列情况之一的，由海洋与水产部门责令改正，并按以下规定处罚：
（一）非法占用海域从事经营性活动的，处以1000元以上、30000元以下的罚款；非法占用海域从事非经营性活动的，处以1000元罚款；
（二）未经批准改变海域使用用途从事经营性活动的，处以1000元以上、20000元以下罚款；从事非经营性活动的，处以1000元罚款；
（三）非法转让、出租海域使用权的，处以3000元以上、10000元以下罚款；
（四）违反本规定第十四条第一款、第十五条规定的，处以500元以上、1000元以下罚款。
第二十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼；逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。
第二十五条 海域使用行政管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由有关部门按照有关规定给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条 本规定具体执行中的问题，由市海洋与水产局负责解释。
第二十七条 本规定自发布之日起施行。
1997年10月27日
