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曲靖市城市规划管理技术规定(试行)

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 09:30:17  浏览:9121   来源:法律资料网
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曲靖市城市规划管理技术规定(试行)

云南省曲靖市人民政府


曲靖市人民政府公告

第64号





《曲靖市城市规划管理技术规定(试行)》已经2012年2月1日曲靖市第三届人民政府第26次常务会议通过,现予公布,自2012年7月1日起施行。





曲靖市人民政府

二○一二年四月十三日




曲靖市城市规划管理技术规定(试行)



第一章 总 则


第一条 为科学编制城乡规划,加强城乡规划管理,实现城乡规划设计和规划管理的标准化、规范化,保证城乡规划的依法实施,根据《中华人民共和国城乡规划法》、《云南省曲靖城市管理条例》,以及国家有关规定和标准,结合曲靖市实际,制定本规定。

第二条 曲靖市城市规划区范围内的城市规划编制、实施、修改及各类建设工程均应符合本规定。

本规定所称曲靖市城市规划区范围,是指曲靖市中心城区、沾益县、马龙县城市建成区及因城市建设和发展需要规划控制的区域。

第三条 在曲靖市城市规划区范围内编制和实施城市规划,应使用统一的城市坐标及高程系统。



第二章 建 设 用 地


第四条 城市规划区建设用地分类和建设标准,按照《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ50137—2011)执行,分居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业设施用地、工业用地、物流仓储用地、交通设施用地、公用设施用地及绿地八大类,见《城乡建设用地分类和代码表》(附件1)。

第五条 城市建设用地适建性规定:

(一)各类建设用地的划分和使用应遵循兼容性原则。控制性详细规划已明确兼容性内容的,按已批准的控制性详细规划执行;

(二)控制性详细规划未明确兼容性内容的,应根据总体规划和《建设用地兼容性表》(附件2)的规定确定其兼容性;

(三)凡《建设用地兼容性表》(附件2)中未列入的建设项目,由城乡规划主管部门根据环境影响评价结论和基础设施条件,具体核定适建范围。需要改变建设用地性质或者超出规定适建范围的,应当符合以下规定,并按照法定程序上报批准后执行:

1.不得对相邻地块以及历史文化遗迹、自然环境造成负面影响;

2.不得突破原用地开发强度,导致该区域环境质量下降;

3.不得擅自占用绿地、市政公用设施用地和公益设施用地。

第六条 新建、搬迁的工业企业应布局在规划的工业用地范围内,城市旧区内原有工业企业应体现“迁企入园”原则,进行逐步搬迁,搬迁后用地性质应符合城市规划要求。

第七条 水源保护区内严禁建设与水源保护无关的各类建设工程,水源保护区内的现有污染企业和排污口应当实施迁移或者取消;城市上风向严禁建设影响市区空气环境的项目。

第八条 地质灾害禁建区内,除进行危岩滑坡整治、绿化和必不可少的市政工程外,严禁其他建设活动;地质灾害限建区内,从严控制工程建设活动。凡在限建区内申请选址和建设,必须先进行建设用地地质灾害危险性评估,做好治理方案,并经有关部门审查批准后方可办理相关手续。

第九条 建设用地各项经济技术指标严格按控制性详细规划执行。



第三章 建设用地规模


第十条 除公益性和城市基础设施外,建设用地应满足以下条件:

(一)城市旧区的建设项目用地规模应符合以下规定:

1.建设项目应以规划道路红线围合的街坊进行整体开发建设;

2.对无法成街坊整体改造的用地,应在同一地块内整合周边可开发用地。其用地规模原则上不得小于0.67公顷(10亩),主要商业街区非住宅项目除外。

(二)城市新区的建设项目用地规模应当符合以下规定:

以居住为主的商品住宅项目用地规模原则上不得小于2公顷(30亩),小于2公顷(30亩)的,应当尽量整合周边用地。

(三)建设用地规模未达到上述规定,但有以下情况之一,且不影响城市规划实施的,城乡规划主管部门可予核准建设:

1.相邻土地已完成建设,无法调整、合并的;

2.因道路、市政公用设施等限制,无法调整、合并的。

第十一条 曲靖市城市规划区内的建筑容量控制指标,依据各片区控制性详细规划,实施弹性控制。

第十二条 对科研机构、大中专院校、中小学校、体育场馆以及医疗卫生、文化艺术、托幼等设施的建筑容量控制指标,应按照相关设计规范和标准执行。

第十三条 既有建筑的控制指标已超出规定值的,除特定必须的公共配套设施外,不得在原有建设用地范围内进行新建和扩建。



第四章 建 筑 间 距


第十四条 建筑间距除应当满足消防、交通、卫生、环保、抗震、工程管线、建筑保护和城市空间景观等方面的要求外,还应当符合本规定。

第十五条 建筑间距应当保证受遮挡的居住建筑底层居室冬至日满窗日照时间不少于1小时。每套住宅至少应有一个居住空间能获得日照,当一套住宅中居住空间总数超过四个时,其中宜有二个获得日照,日照时间不少于1小时;宿舍半数以上的居室,应能获得同住宅居住空间相等的日照标准。

第十六条 多层、低层居住建筑的间距不得小于《多层、低层居住建筑间距最小距离控制表》(附件3)的规定并满足日照要求。

(一)垂直布置的居住建筑山墙宽度应不大于14米;山墙宽度大于14米时,其间距按平行布置控制。

(二)对按《多层、低层居住建筑间距最小距离控制表》(附件3)规定计算的建筑间距不能满足消防间距或通道要求的,应按消防间距或消防通道的要求进行控制。

第十七条 高层建筑与多、低层居住建筑的山墙间距,按照《高层民用建筑设计防火规范》(GB50045—95)控制;高层居住建筑之间的间距,按照《高层民用建筑设计防火规范》(GB50045—95)控制并满足日照要求。

第十八条 非居住建筑与居住建筑的间距,应当符合以下规定:

(一)非居住建筑位于居住建筑南侧或东西侧的,其间距按照本规定第十五条至十七条的要求控制;

(二)非居住建筑位于居住建筑北侧的,建筑间距按防火要求及相关规范执行;

(三)非居住建筑与居住建筑的山墙间距按照建筑设计防火规范执行;

(四)医院病房楼、休(疗)养院住宿楼、老年公寓、幼儿园、托儿所和大中小学教学楼与南侧相邻建筑的间距,应当保证被遮挡的上述建筑冬至日满窗日照时间不少于3小时。

第十九条 非居住建筑的间距,应当符合以下规定:

(一)高层建筑平行布置时,南北向的,不小于南侧建筑高度的0.3倍,且其最小值为20米;东西向的,不小于较高建筑高度的0.25倍,且其最小值为13米。

(二)高层建筑与多、低层建筑平行布置时,高层在北侧的间距最小值为13米;高层在南侧的间距最小值为20米。

(三)多层建筑平行布置时,不小于南侧或较高建筑的0.5倍,并满足消防安全间距要求。



第五章 建筑物退让


第二十条 沿建设项目用地边界和城市道路、公路、河道、铁路两侧及电力线路保护区边界的建筑物,其退让距离除应当满足消防、防汛、电力、绿化和交通安全等要求外,还应当符合本章的规定。

第二十一条 城市新区中,在城市道路两侧建设的各类建筑最突出部分应按照以下规定退让城市道路红线:

(一)临主、次干道或城市公共空间及标志性建筑:

1.高度小于24米的,不得小于6米;

2.高度24米至50米的,不得小于8米;

3.高度50米至100米的,不得小于12米;

4.高度大于等于100米的,不得小于15米;

5.大型影剧院、大型商场、游乐场、体育馆、展览馆等公共建筑,主出入口方向后退道路红线距离不小于15米,并满足停车、回车、人流集散等方面的需要。

(二)临支路建设的永久性建筑,除满足道路另一侧建筑日照要求外,应同时符合以下规定:

1.高度小于24米的,不得小于5米;

2.高度24米至50米的,不得小于8米;

3.高度50米至100米的,不得小于10米;

4.高度大于等于100米的,不得小于12米。

(三)临道路交叉口的建筑物,在符合本条第(一)项、第(二)项规定的退让基础上增加退让5米。

(四)临时建筑退让红线距离不得小于5米,退让用地边界不得小于建筑高度的0.5倍,同时应满足防火要求。

第二十二条 城市旧区中,在城市道路两侧建设的各类建筑最突出部分应按照以下规定退让城市道路红线:

(一)临主、次干道或城市公共空间及标志性建筑:

1.高度小于24米的,不得小于5米;

2.高度24米至50米的,不得小于8米;

3.高度50米至100米的,不得小于10米;

4.高度大于等于100米的,不得小于12米;

5.大型影剧院、大型商场、游乐场、体育馆、展览馆等公共建筑,主出入口方向后退道路红线距离不小于15米,并满足停车、回车、人流集散等方面的需要。

(二)临支路建设的永久性建筑,除满足道路另一侧建筑日照要求外,应同时符合以下规定:

1.高度小于24米的,不得小于5米;

2.高度24米至100米的,不得小于8米;

3.高度大于等于100米的,不得小于10米。

(三)临道路交叉口的建筑物,在符合本条第(一)项、第(二)项规定的退让基础上增加退让5米。

(四)临时建筑退让红线距离不得小于5米,退让用地边界不得小于建筑高度的0.5倍,同时应满足防火要求。

第二十三条 建筑的地下空间部分退让城市道路红线不得小于5米,并且退让用地边界不得小于3米。临城市道路一侧建设的地下建筑物,顶部建筑完成面标高不得超过城市道路人行道标高。

第二十四条 沿城市快速路(高架路)两侧建筑,退让边缘线距离不小于30米;快速路两侧不应设置公共建筑出入口;退让高架道路匝道边缘线距离不小于20米。建筑物与道路间距不能满足噪声污染防护要求的,应当按照后建服从先建的原则,在建筑物或者道路上设置防噪声设施。沿公路两侧的建筑退让边沟(截水沟、坡脚护坡道)外缘,高速公路不小于50米,国道不小于20米,省道不小于15米,县道不小于10米,其他道路不小于5米。

道路隔离带内,不得新建、改建、扩建建筑物。经城乡规划主管部门和相关部门批准,可进行开挖沟渠、埋设管道、架设杆线或开辟服务性车道等活动。

第二十五条 沿铁路两侧新建建筑应符合以下规定:

(一)铁路干线两侧的建筑与轨道中心线的距离不得小于50米;铁路支线、专用线两侧的建筑与轨道中心线的距离不得小于30米。

(二)铁路两侧的高层建筑、高大构筑物(水塔、烟囱等)、危险品仓库和厂房及铁路站房等与轨道中心线的距离应符合铁路管理的有关规定。

第二十六条 沿河道规划蓝线两侧新建建筑物,其退让河道规划蓝线距离按相关要求执行并不得小于30米,其它干渠、排污管沟、排洪管沟不得小于10米。

第二十七条 沿用地边界的建筑物,其退界距离按以下规定控制,且不得小于消防间距的规定。

(一)新建建筑退地界距离,根据相邻建筑物的性质,按本规定第四章确定建筑间距的0.5倍退让。

(二)当周边无既有建筑时,多层建筑大面退界不少于建筑高度的0.5倍;高层居住建筑大面退界不少于10米,非居住高层建筑退地界距离可按相应高层居住建筑折减20%控制,但不得对周边有日照要求的建筑产生日照影响。

(三)相邻地块,当一方已经退让超过规定距离时,另一方如需减少退地界距离,必须符合日照、消防、安全、施工等要求。

(四)界外是住宅、医院、学校、托幼等建筑的,除须符合本条第(一)项退地界距离的规定外,须同时符合相关专业规定。

(五)界外是城市规划确定的公园绿地或城市广场的,其退让地界的距离低层不小于5米,多层不小于8米,高层不小于11米,并有不少于1/3面积的公共空间满足一小时日照时间。重要的城市广场或其他开放空间应依据批准的修建性详细规划或城市设计方案确定其四周建筑的退让距离。建设项目地块内设置的附属广场或开放绿地不受以上规定限制。

(六)界外是其他绿地的,建筑退绿地不小于5米,且满足第二十一条、二十二条规定要求。

第二十八条 在居住小区、居住组团内,建筑退让小区内部道路边缘距离不得小于《建筑退让居住小区内部道路边缘最小距离表》(附件4)的规定,同时退让需满足市政管线工程的要求。

第二十九条 建筑物与电力架空线路的最小水平距离、垂直距离应当符合《架空管线之间及其与建(构)筑物之间最小水平净距表》(附件5)、《架空管线之间及其与建(构)筑物之间交叉时的最小垂直净距表》(附件6)规定。

第六章 公共服务设施和停车场


第三十条 在城市居住区应按《城市居住区规划设计规范》(GB50180—2002)配置相关公共服务设施;要求中水回收使用,鼓励建设绿色建筑;建设规模达到或超过小区级的,应配套建设社区消防办公室;住宅项目中公共服务设施的配建除符合国家和省相关规定外,还应当满足《基本公共服务设施设置规定表》(附件7)规定的指标要求。

第三十一条 城市各片区要严格实施教育设施专项规划;在片区项目建设中,中小学、幼儿园的设置在符合国家规定的同时,还应按下列规定执行:

(一)中小学、幼儿园应当按照《中小学、幼儿园设施规定表》(附件8)分级设置;用地面积不得小于《中小学、幼儿园用地标准表》(附件9)的规定,建筑面积标准按国家相关规范执行。

(二)学校不宜与市场、公共娱乐场所、医院太平间等不利于学生学习和身心健康以及危及学生安全的场所毗邻;校区内不得有架空高压输电线穿过。

(三)中小学、幼儿园周边50米半径范围内,不得安排生产、经营、储存易燃易爆和排放有毒有害物质、产生噪声污染的建设项目。中小学、幼儿园正门两侧各30米范围内,不得设置垃圾中转站、机动停车场、集贸市场。

(四)新建中小学、幼儿园应当在主入口处设置一定规模的开敞空间及停车设施。

第三十二条 新建、改扩建医院,其周边应当设置一定防护带,并且应当符合环保、卫生等要求。

第三十三条 在城市公共空间及主要繁华街道,公共厕所之间的距离宜为300米—500米,在流动人口高度密集的街道宜小于300米,上述地段高层公共建筑原则上均要求在底层设沿街对外的公共厕所,在一般街道公厕之间的距离约750米—1000米为宜;居民区的公共厕所服务范围:未改造的老居民区为100米—150米,新建居民区为300米—500米(宜建在本区商业网点附近)。小型垃圾中转站每1平方公里设置1座,大、中型垃圾中转站每10平方公里—15平方公里设置1座。在新建的居住组团、小区中,500户以下的,需配建公厕1座,不小于10立方米的垃圾收集点1个;500户—1000户的,需分开配建公厕2个,不小于15立方米的垃圾收集点1个;1000户—3000户的,需分开配建公厕不少于3座,建设占地面积不小于250平方米小型转运站1座;3000户以上的,每增加1500户,需增加1座公厕,建设占地面积不小于250平方米小型转运站1座。

第三十四条 重要的交通类项目,以及主城区内旧城改造项目,鼓励进行交通影响评价。

第三十五条 各类新建建筑均应配建相应的停车场(库),高层建筑应当设置地下停车库,高度24米至50米的各类建筑,至少配建一层地下停车库,高度大于50米的各类建筑,至少配建两层地下停车库;当地下车库停车数与坡道所占空间相比明显不经济时,方可采用其它方式解决停车问题。停车场(库)的停车位(以小汽车计算)最低控制指标应符合《各类建筑停车位最低控制指标表》(附件10)的规定,并鼓励建设多层立体停车库及使用机械式立体停车设备,其中机械式立体停车设备的车位只能出租,不能出售。地下车库出入口不得直接开向城市主干道。

第三十六条 建筑配建停车位,在居住区内地面停车率不宜超过10%;其他公共建筑地面停车位应不少于总停车位的10%;停车场(库)的服务半径不宜大于150米;住宅建筑配建的自行车库,应当采用底层架空、地下或者半地下等形式。

第三十七条 属下列情况之一的建筑应按以下要求增配装卸车位:

(一)旅馆建筑每10000平方米建筑面积应设置1个装卸车位,不足10000平方米的按1个装卸车位设置。当装卸车位超过3个时,每增加20000平方米建筑面积设置1个装卸车位。

(二)办公类建筑每10000平方米建筑面积设置1个装卸车位。

(三)商业建筑每5000平方米建筑面积设置1个装卸车位,不足5000平方米的按1个装卸车位设置。当装卸车位超过3个时,每增加10000平方米设置1个装卸车位;当装卸车位超过6个时,每增加15000平方米设置1个装卸车位。

(四)批发交易市场按每30个摊位设置1个装卸车位。

(五)工业厂房区每3000平方米建筑面积设置1个装卸车位,最低不得少于每幢厂房或每单元(排屋式厂房)设置1个装卸车位。

(六)金融类建筑每1000平方米营业面积设置1个装卸车位,不足1000平方米的按1个装卸车位设置,且装卸车位不得临城市道路设置。

第三十八条 停车位面积计算应符合以下规定:

小型汽车露天停车场,25平方米—30平方米/车位;

小型汽车室内停车库,30平方米—35平方米/车位;

摩托车停车位,3平方米—3.6平方米/车位;

自行车停车位,1.5平方米—1.8平方米/车位;

装卸车位,38.4平方米—76.8平方米/车位。

机动车停车位控制指标以小型汽车为标准当量按下表换算:

车型
微型汽车
小型汽车
中型汽车
普通汽车
铰接车

换算系数
0.7
1.0
2.0
2.5
3.5


第三十九条 对于新建、改扩建的建筑及其裙房(主要指公建单体或公建成片开发),在规划建设用地红线范围内,应设有交通、消防环路,以解决其内部交通及消防车的进出,并避免对用地外社会交通的影响。环路宽度应不小于5米,双车道应不小于7米。用地内车行路边缘距离高层建筑外墙宜大于5米,离多、低层建筑外墙宜大于3米。

第四十条 乘客电梯台数的确定,需要根据不同建筑类型、层数、每层面积、人数、电梯主要技术参数等因素综合考虑,方案设计阶段可参照《电梯数量、主要技术参数表》(附件11)的规定。



第七章 城市绿化与景观环境


第四十一条 各类建筑基地内的绿地面积占基地总面积的比例(绿地率)应符合片区控制性规划规定的指标及下列规定:

(一)旧城改造区绿地率应不低于25%,新城区绿地率应不低于35%;

(二)方便居民出入的地下建筑或半地下建筑的屋顶要绿化,并且与室外地坪高差小于1.5米、覆土厚度大于1.8米,按其实际绿地面积计算绿地率;

(三)地面植草停车位按30%折算为绿地率;在地面植草停车位前后加种常绿大冠幅乔木的,按70%折算为绿地率;

(四)建筑高度小于24米的裙房屋顶绿化,覆土厚度大于1.2米、小于等于1.8米,且具有良好排水系统的,按25%折算为绿地率,覆土厚度大于1.8米,且具有良好排水系统的,按30%折算为绿地率;

(五)鼓励在车库、公厕及配电房等附属设施上实施立体绿化;

(六)建筑底层为架空层,层高不小于3米且只有一个方向封闭的内部绿地,覆土厚度大于1.2米的,按其实际绿地面积的50%计算为绿地率;

(七)建筑架空层用于绿化或社区体育文化公共活动场地的,架空层面积不计入容积率;

(八)新建开发区、住宅、宾馆、教育、医疗卫生、科研设计、办公、体育场(馆)、休(疗)养院等单位及其他公共文化设施,绿地率不应低于35%;

(九)新建大型商业中心绿地率应不低于10%;

(十)新建大型专业市场绿地率应不低于15%。

第四十二条 建筑基地内应建设一定比例的集中绿地,在居住用地中,集中公共绿地面积应不小于总绿地面积的10%。

第四十三条 景观道、林荫道、商业街、规划红线宽度不小于30米的城市主次干道两侧,广场周边的新建、改建、扩建建筑物景观规定如下:

(一)建筑物应当符合城市道路和广场的界面变化要求,临城市道路或广场的立面应当为主要立面,立面和屋顶造型应当丰富,与城市街道和广场景观相协调。

(二)临城市道路或广场的建筑物面宽,除经批准的详细规划另有规定外,应当符合下列规定:

1.建筑高度小于等于24米的,其最大连续面宽的投影不宜大于70米;

2.建筑高度24米至50米的,其最大连续面宽的投影不宜大于60米;

3.建筑高度大于50米的,其最大连续面宽的投影不宜大于50米;

4.不同建筑高度组成的连续建筑、体型较为复杂的建筑、标志性建筑、重要公共建筑以及特殊地段的建筑,其高度和体量应符合天际轮廓线错落有致的景观要求。

(三)临城市道路或广场的建筑物立面设计和装饰应当与所处环境和景观相协调,不应设置影响建筑立面的附着物,确需设置空调室外机及其他附属设施的应当结合立面造型,统一设计,隐蔽处理,与建筑主体统一审批。

(四)居住建筑临城市干道或广场的一面不得设置外挑式厨房、突出开敞式阳台,外窗不得安装任何形式的外挑式防盗笼、晾衣架等设施。

第四十四条 体育场馆、影剧院、宾馆、饭店、图书馆、展览馆等对社会公众开放的公共建筑,临城市道路或广场一面不宜修建围墙,集中绿地应当临城市道路或广场布置。

大中专院校、中小学、幼儿园、居住区、党政机关等确需修建围墙的,应当设计成透空型,且高度不宜大于2.5米,集中绿地宜临街布置。

油库、水厂等有特殊要求确须修建围墙的,应当对围墙进行绿化、美化。

第四十五条 临城市主次干道、商业街的高层建筑、重要公共建筑应编制夜景规划,实施亮化工程。

第四十六条 在建筑物上设置广告应符合以下规定:

(一)新建建筑结合建筑使用功能需要设置广告的,在单体方案报审时应当按规范预留广告位置,没有预留的,不得在其建筑物上设置。

(二)工业仓储、行政办公、文化体育、居住建筑不宜设置广告牌。

第四十七条 门店招牌设置应符合以下规定:

(一)门店招牌的设置,应当与建筑物夜景亮化相结合,与建筑风格相协调,不得影响建筑物使用功能。

(二)新建建筑在单体方案报批时应预留门店招牌位置,统一规格。

(三)设置在同一建筑相邻门面的招牌必须整齐、协调。建筑物上不宜设置悬挑式招牌。

第四十八条 城市公共空间、标志性建筑周边及重要节点处的建设项目应严格控制其建筑空间形态,保证城市空间的通透与开阔,突出以城市公共空间、标志性建筑为视点中心的景观轴线和视线通廊。

第四十九条 曲靖市城市规划区范围内各类建筑的色彩应符合有关城市色彩规划的规定,并经城乡规划主管部门审批后实施。

第五十条 为保证房屋的安全使用和城市景观的优化美化而进行的危旧房屋的维修,不得移动基础、不得增加建筑面积、层数、高度和体量等,其维修后的建筑风格应当与周边环境风貌和景观相协调。

第五十一条 建筑退让城市规划道路、河流、铁路、公路、架空电力线路的用地除设置必要的通道及集散空间外,原则上应当以绿化为主。

第五十二条 城市露天停车场应当进行绿化,四周和车位间种植常绿乔木,地面装铺应当采用透水材料或植草砖。



第八章 市政道路管线


第五十三条 新建城市道路必须按照《方便残疾人使用的城市道路和建筑物的设计规范》(JGJ50—88)设计和建设方便残疾人通行的无障碍坡道及其标志。

第五十四条 基地机动车出入口设置距离城市主干道交叉口应不小于70米,距桥隧坡道的起止线的距离,不宜小于50米。基地面临两条及以上道路时,出入口应设置在级别较低的道路上。

第五十五条 管线工程规划应当符合以下规定:

(一)新建、改建、扩建道路工程应当同时编制道路管线工程综合规划,办理市政道路管线工程规划许可证;

(二)电力、电信、给水、排水、燃气等各种管线原则上要求入地埋设,对既有的城市架空线结合城市改建逐步改为下地敷设;

(三)建设项目必须采用雨污分流制,并设置中水处理措施;

(四)通信管线应当同沟共井埋设;

(五)新建、改建、扩建道路工程,管线工程应当同步规划、同步设计、配套实施;管线单位应当充分考虑管线预留(管孔数、横穿接口等);新建桥梁应当根据管线规划要求,预留管线通过的位置。

第五十六条 管线设置应当符合以下规定:

(一)与城市其他管线相互衔接。

(二)综合布置的各类管线相互间的水平和垂直净距,应当符合《工程管线交叉时的最小垂直净距表》(附件12)、《工程管线之间及其与建(构)筑物之间的最小水平净距表》(附件13)规定。

(三)各类管线设置次序为:

1.给水、电力、热力管线原则上在道路西侧或者北侧敷设,通信、燃气管线原则上在道路东侧或者南侧敷设,电力电缆与电信电缆应当远离,在宽度为45米以上的城市道路上同一种市政管线应当在道路两侧布置;

2.管线从道路边线向道路中心线方向平行布置,依次为电力、电信、燃气配气、给水配水、热力、燃气输气、给水输水、雨水、污水管线;管线确需交叉的,按照由浅入深布置,依次为电信、热力、电力(低压电线在高压电线上)、燃气、给水、雨水、污水管线,工程管线埋设深度应符合《工程管线的最小覆盖深度表》(附件14)规定。

(四)管线应当按照以下规定避让:

1.临时管线避让永久管线;

2.小管线避让大管线;

3.压力管线避让重力自流管线;

4.可弯曲管线避让不可弯曲管线;

5.分支管线避让主干管线;

6.技术要求低的管线避让技术要求高的管线。

(五)以下地段的管线,原则上采用综合管沟敷设:

1.交通运输繁忙、管线复杂、管线安排有困难的快速路、主干道以及地下铁道、立体交叉口等大规模工程;

2.重要城市广场及其道路交叉口;

3.道路与铁路、河流的交叉处;

4.不允许随时挖掘路面的路段;

5.开挖后难以修复的路面以及某些特殊建筑场所。

(六)管线干线应当布置在靠近主要负荷中心或者支管较多的一侧。

(七)管线走向应当与道路平行。管线与管线、管线与铁路、管线与道路之间应当减少交叉;必须交叉的,原则上采用直角相交,斜交的交角不得小于45度。

(八)管线的埋设深度应当根据外部荷载、管材强度以及与其他管道的交叉等因素确定。

(九)管线穿越河道时,应当满足通航、河道整治要求以及有关专业技术规定。

(十)燃气管道应当单独直埋,不得进入综合管沟。禁止沿高压电线走廊、电缆沟道或者在易燃易爆物品、腐蚀性液体埋场下敷设燃气管道。

(十一)地下管线检查井盖的设置,不得妨碍相邻管线通过或者影响附近建筑物、构筑物的使用功能和安全,并与道路衔接平顺。

第五十七条 在人行道距路沿石边缘1.5米的范围内应当预留行道树的位置。

道路上的路灯杆、广告牌、道路标志等立杆,其中心应当固定在人行道距路沿石边缘0.5米的位置上。



第九章 附 则


第五十八条 本规定中下列用语的含义:

(一)建筑间距:相邻建筑物外侧垂直投影之间的最小水平距离。

(二)建筑高度:建筑物室外地坪至女儿墙顶的高度。对于坡屋顶建筑,当坡度小于40°建筑高度为室外地坪至檐口的高度;当坡度大于40°(含40°)时,建筑高度为室外地坪至屋脊的高度。

(三)道路规划红线:是指城市道路路幅的边界线。

(四)建筑后退:建筑物外侧垂直投影线距道路红线或用地边界的距离。

(五)绿地规划绿线:是指城市各级绿地用地规划控制线。

(六)河道规划蓝线:是指城市各级江、河、湖、库、渠道和湿地规划控制线。

(七)建筑用地:是指规划征地红线范围内,除城市道路、河道、电力走廊、轻轨控制线、绿化隔离带等规划控制用地外的实际用地面积。

(八)建筑控制线:是指根据城市规划需要确定的建筑物可建范围的控制线。

(九)建筑容积率:是指一定地块内,地面以上总建筑面积与建设用地面积的比值。

(十)建筑密度:是指一定地块内,所有建筑基底总面积与建设用地面积的比值。

(十一)绿地率:是指一定地块内,按规范和本规定计算的绿地面积与建筑用地面积的比例。

(十二)低层居住建筑:层数为1层至3层的住宅建筑。

(十三)多层居住建筑:是指层数为4层至6层的住宅建筑。

(十四)中高层居住建筑:是指层数为7层至9层的住宅建筑。

(十五)高层居住建筑:是指层数高于或者等于10层的住宅建筑。

(十六)低层公共建筑:是指建筑高度小于或者等于10米的公共建筑以及综合性建筑。

(十七)多层公共建筑:是指建筑高度大于10米,小于或者等于24米的公共建筑以及综合性建筑。

(十八)高层公共建筑:是指建筑高度大于24米的公共建筑以及综合性建筑(不包括高度超过24米的单层主体建筑)。

(十九)裙房:是指与高层建筑相连的,建筑高度不超过24米的附属建筑。

(二十)点式建筑:是指与生活居住建筑正面相邻的建筑面长度小于35米的各类建筑。点式建筑两侧有遮挡阳光的建筑,且点式居住建筑与相邻两建筑之间距小于点式建筑本身长度的0.5倍时,视同条式居住建筑。

(二十一)条式建筑:是指与生活居住建筑正面相邻的建筑面长度大于35米(含35米)的各类建筑。

(二十二)城市旧区:由现行相关规划确定。

(二十三)城市新区:由现行相关规划确定。

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沈福俊 华东政法大学 教授




关键词: 行政诉讼/简易程序/构建/法治化
内容提要: 我国《行政诉讼法》没有关于简易程序的规定。《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》与诉讼制度或者司法制度的法律保留原则不符。我国行政诉讼制度中建立简易程序,符合提高诉讼效率、降低诉讼成本以及及时解决行政争议的现实需求。从诉讼制度的法律属性而言,通过全国人大或者常委会全面修改《行政诉讼法》或者部分修改《行政诉讼法》相关诉讼程序制度的规定,是构建我国行政诉讼简易程序制度的唯一法治化路径。


一、问题的提出
《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)没有设置简易程序。最高人民法院于2010年12月13日发布了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(以下简称《通知》),[1]就在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序的试点工作进行了部署。
《通知》明确了以下主要内容:(1)规定了行政诉讼简易程序试点的案件范围。一部分基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的第一审行政案件,可以适用简易程序审理。具体为三类案件:第一,涉及财产金额较小,或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件;第二,行政不作为案件;第三,当事人各方自愿选择适用简易程序,经人民法院审查同意的案件。(2)对适用简易程序的案件起诉、应诉以及传唤的相关规则作了规定。如适用简易程序审理的案件,被告应当在收到起诉状副本或者口头起诉笔录副本之日起10日内提交答辩状,并提供作出行政行为时的证据、依据。被告在期限届满前提交上述材料的,人民法院可以提前安排开庭日期;人民法院可以采取电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便方式传唤当事人。经人民法院合法传唤,原告无正当理由拒不到庭的,视为撤诉;被告无正当理由拒不到庭的,可以缺席审判。但前述传唤方式,没有证据证明或者未经当事人确认已经收到传唤内容的,不得按撤诉处理或者缺席审判。(3)规定了独任审判形式并对诉讼程序进行了简易化的规定。一是适用简易程序审理的案件,经当事人同意,人民法院可以实行独任审理;二是适用简易程序审理的案件,一般应当一次开庭并当庭宣判。法庭调查和辩论可以围绕主要争议问题进行,庭审环节可以适当简化或者合并。三是规定适用简易程序审理的行政案件,应当在立案之日起45日内结案。《通知》同时规定,当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的,或者人民法院认为不宜继续适用简易程序的,应当转入普通程序审理。(4)规定了试点法院的范围。如最高人民法院确定的行政审判联系点法院(不包括中级人民法院)可以开展行政诉讼简易程序试点,同时要求各高级人民法院可以选择法治环境较好、行政审判力量较强和行政案件数量较多的基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点,并报最高人民法院备案。
根据媒体报道,最高人民法院在这一《通知》发布之前,就已经确定国内部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序的试点工作。譬如,浙江省温州市鹿城区人民法院于2010年7月1日起就开始试行以简易程序审理行政案件。该院在接到最高人民法院的通知后,“立即组织力量,制订出台了试用简易程序审理行政案件的若干规定。今后,一些事实清楚、案情简单的案件,在双方当事人自愿选择的前提下,均可适用简易程序审理。”试用简易程序审理的行政案件,一般由审判员一人独任审理,可采取捎口信、发短信、传真等方式送达,可简化或省略开庭例行程序,简化或省略当事人宣读起诉状、上诉状,还可简化法庭调查、当事人举证、质证、辩论等程序。[2]2010年8月3日,一起出租车司机不服温州市公共运输管理处对其罚款1500元的行政处罚案件,在浙江省温州市鹿城区人民法院开庭审理。此案是浙江省第一起适用简易程序审理的行政诉讼案件。当年7月13日,鹿城区人民法院受理该案,承办法官了解到此案行政法律关系简单、权利义务明确,可以适用简易程序审理。在征得双方当事人同意后,立即启动快立快审的程序。从立案到开庭共15个工作日,简化了相关程序,提高了工作效率。在开庭审理中,简化了法庭陈述、举证、质证、辩论、最后陈述等一系列环节,庭审不受顺序限制,当事人有意见,经审判人员同意即可发表。[3]
然而,我们注意到,作为行政审判基本法律依据的《行政诉讼法》并没有规定简易程序,而是在其第6条明确规定“人民法院审理行政案件,依法实行合议制度”,同时该法第46条又明确规定“人民法院审理行政案件,由审判员组成合议庭,或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员,应当是三人以上的单数。”而且,正因为没有简易程序的规定,《行政诉讼法》也没有简化诉讼程序和缩短审判期限的规定,相反在其第57条明确规定“人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决”。由此可见,必须一律组成合议庭并适用普通程序审理行政案件,是我国行政诉讼的基本程序制度。因此,最高人民法院以《通知》的形式改变这一基本程序制度,其合法性值得商榷。同时,这一《通知》的内容,与我国《宪法》、《立法法》所规定的关于诉讼程序的基本立法制度之间的矛盾也是显而易见的。虽然从实践来说,简化行政诉讼程序、提高行政诉讼效率已经成为社会的一种需求,但行政诉讼简易程序构建的路径,仍是应当循法而行。
二、行政诉讼简易程序需求的正当性与简易程序试点的违法性之间的矛盾
应当承认,在我国行政诉讼制度中设置简易程序,确实符合我国行政诉讼制度发展的实际,也体现了当今社会提高诉讼效率、合理有效地配置司法资源以及通过司法手段迅速解决行政争议,及时维护公民、法人或者其他组织合法权益的要求,具有正当性与合理性。但最高人民法院通过一份《通知》就将行政诉讼简易程序在部分基层人民法院推行,从诉讼制度以及司法制度的法律保留角度而言,则具有明显的违法性。
(一)设置行政诉讼简易程序是合理配置司法资源的正当需求
自《行政诉讼法》实施以来,我国行政诉讼一直由人民法院组成合议庭、按照普通程序进行。这一做法与我国传统文化心理有关,也是当时立法背景的反映。在我国行政诉讼制度建立之初,由于2000多年文化传统中某些特性的积淀和惯性,行政机关对于成为行政诉讼的被告在传统心理上还存在着较重的抵触情绪,甚至还可能施加压力干扰正常的行政审判。在这一状况下,以合议庭的形式并适用普通程序审理行政案件,显然更能抵御和防止这种干扰的发生。同时,从当时的实际情况而言,由于公民对提起行政诉讼还存在这样那样的畏惧心理,以致行政诉讼案件数量畸少。因此,所有的行政案件都一律适用普通程序进行审理,从实际操作角度来说也是可行的。从另一角度而言,我国行政诉讼制度中简易程序的缺失也与当时的立法背景有关。1989年《行政诉讼法》颁布时,我国的行政诉讼制度尚不健全,基础薄弱,行政审判经验又很缺乏,司法独立不够,为了保证行政诉讼的顺利实施,法律规定了行政诉讼案件无论繁简难易一律组成合议庭并适用普通程序进行审理。[4]而且,根据当时司法部门较为权威和流行的观点,认为行政案件的一方当事人是国家行政机关,一般来说行政案件都经过行政机关的一次或多次(如行政复议)处理,案情比较复杂,因此不能适用独任审判。审理行政案件都要组成合议庭,依靠集体的智慧,以保证案件的正确审理,也防止极个别人徇私舞弊.[5]确实,行政审判开创之初面临的最大难题就是经过专业训练、熟练掌握法律知识的法律人才的严重匮乏。这一状况使得合议制愈显重要和不可或缺,因为相对于独任制,合议制毕竟集中了多个人的智慧。这样,利用普通程序的合议机制,就使一些重大疑难案件可以在集体智慧下得以解决。[6]为此,行政法学界也持赞同态度,认为“行政案件的复杂性和特殊性决定了人民法院审理行政案件,必须采取由审判员组成合议庭的方式进行审理,而不能由审判员独任审理。《行政诉讼法》明确规定人民法院审理行政案件实行合议制度,有利于人民法院查明案情,充分考虑各种因素,正确适用法律,以确保人民法院能客观、公正地审理行政案件”。[7]而且,当时立法机关对《行政诉讼法》草案的说明也同样是认为由于“行政案件审理难度较大”,因此不适用独任审判。[8]不仅《行政诉讼法》强调一律组成合议庭、适用普通程序审理行政案件,最高人民法院的司法解释还进一步重申与强化了这一诉讼体制。[9]虽然从目前我国法治建设发展的眼光来看,上述理由也许并不十分充分和具有非常强的说服力,但从当时的历史背景而言,还是具有相当的合理性的。可以说,当时我国行政诉讼制度采取完全的合议制度、适用完全的普通程序,是基于保障行政审判的公正性与合法性,其目的是在于保证行政审判的质量。
然而,我国《行政诉讼法》没有简易程序的规定,所有的行政案件都必须按照普通程序、一律由审判人员组成合议庭进行审理,毕竟有浪费司法资源、加重人民法院和诉讼当事人诉讼成本之嫌。一些较为简单的行政案件,虽然其基本事实清楚、法律关系较为简单、当事人之间争议不大,甚至是一些涉及金额较小的行政处罚,或者本身就是由行政机关适用行政简易程序作出的行政行为等案件,但一旦被起诉,则必须经过较为复杂的普通程序、由人民法院组成合议庭才能得以审判,从提高诉讼效率、及时解决行政争议的角度考虑,确实没有必要,也将在一定程度上影响行政诉讼作为解决行政争议的基本制度以及公民权利救济制度功能的真正发挥。有学者曾经提出质疑,人民法院审理行政案件要求特别慎重是必要的,但慎重是否就必须“一律实行合议制”则是可以商榷的,对于特别简单的案件,实行合议制可能不符合公正与效率统一的原则。[10]尤其是在实践中,由于行政审判人员编制不到位,在许多基层法院很难实现每一起行政案件都依法组成合议庭进行审理。为了在形式上保证法律规定的有效性,有些法院不得不采取了“变相组成合议庭”的措施。其典型表现就是在实践中随意、临时从其他庭室借人员组成合议庭合议案件,有些被借人员甚至不具备审判人员资格。这种与审判实际相脱节的法律规定,不仅未达到法律规定所追求的目的,而且还耗费了本来就稀缺的审判资源。[11]正是缘于现行《行政诉讼法》中无论什么行政案件一律适用普通程序、一律应当组成合议庭审理的规定,行政审判实践中部分行政审判活动的合议形式化、表面化现象严重,“合而不议”、“陪而不审”现象时有发生。这不能不说是对我国行政诉讼程序制度的一种扭曲,明显是现有司法资源的一种浪费,也是对法律和当事人诉讼权利的一种不尊重。可以设想,如果一个公民获得行政救济的成本远远大于其获得的利益,其提起行政诉讼、企求通过行政诉讼维护其合法权益的愿望就有可能因为繁琐的程序而动摇甚至消失,其结果就可能使一些确实违法的具体行政行为无法受到司法机关的监督,公民的合法权益难以得到有效的保障,《行政诉讼法》第1条所规定的监督行政机关依法行使行政职权、保护公民、法人或者其他组织合法权益的制度功能就不能得到真正的实现。[12]正如有学者指出的,从司法实践来看,公民要求快捷审理行政案件与《行政诉讼法》欠缺简易程序形成了尖锐矛盾。对于原告而言,如果考虑到行政诉讼漫长的诉讼过程,可能就会选择忍耐违法行政行为,这实际上就会形成违法行政行为长期存在、公民权益受损害状态长期存在的状况,实际上有可能使行政诉讼制度虚置。[13]因此,无论是处于行政审判第一线的实务工作者,还是行政法学界的学者,都曾提出了在我国行政诉讼制度中建立简易程序的构想。
在我国行政诉讼中设立简易程序,其必要性不仅在于体现诉讼经济、降低当事人成本以及提高行政诉讼效率,还表现为是行政行为类型化的结果。行政行为之所以引发争议,有的是由于案件事实本身存在争议,但有的对案件事实不存在争议,但是对法律适用存在争议;有的行政行为是根据简易程序作出的,有的行政行为是根据一般程序甚至听证程序作出的;有的行政行为是常见的,人民法院已经有成熟做法,有的行政行为则是新类型的,人民法院没有受理过;有的是给付类的行政行为,有的是课以义务类的行政行为;有的涉及的仅仅是个别公民的权益,有的涉及的则是较大范围内公民的合法权益等。对于上述行政行为中案情比较简单、争议不大的、法院已经有成熟经验的,可以考虑通过简易程序解决。诉讼法学上的“费用相当性原理”就是要求当事人利用诉讼程序的过程或者法院指挥诉讼的过程应当注意平衡诉讼标的和司法资源的合理配置。诉讼标的繁简不同,适用的诉讼程序相同,实际上就是没有考虑到行政行为的多样性和灵活性。因此,必须根据行政行为的具体情况设置繁简程度不同的诉讼程序。[14]可以说,现代社会所要求的公民权利的快速实现以及与之相适应的简便高效的诉讼过程与我国行政诉讼缺乏简易程序的现实规定之间形成了鲜明的对比和尖锐的矛盾。所以,根据行政案件繁简有别的特点,从提高行政审判效率、节约司法资源以及及时有效地解决行政争议的角度考虑,在一定范围内设立我国行政诉讼简易程序,具有十分明显的必要性。
由此可见,在我国行政诉讼制度中构建简易程序有其充分的合理性以及客观的社会需求。建立在特定范围内的行政案件可以适用简易程序、由审判员进行独任审判并可以适当缩短审理期限的制度,是在行政诉讼领域平衡司法公正与司法效率之间关系的必然要求,也是充分体现行政诉讼程序作为现代行政救济程序及时有效地化解行政纠纷、促进社会和谐的必然要求。“实现行政诉讼程序现代化,这必然要求司法运作和司法组织与之相适应,彰显公正与效率的价值取向。由此,在公正与效率的架构下,我们目前禁设行政诉讼简易程序的立法,无论在理论上还是在实践上都显得过于固执,在某种意义上成为行政诉讼功能作用发挥的桎梏。显然,立足公正与效率的现代司法理念,积极顺应司法现代化的潮流,重构现行行政诉讼程序设计,创建相应的行政诉讼简易程序,无疑具有划时代的深远的积极意义。”[15]历经20多年行政审判实践的磨练,我国行政审判工作已经积累了一定的经验,人民法院行政审判法官的法律素质和业务水平已经有了很大的提高,多年的审判经验使其完全有能力驾驭行政诉讼实践中的简易程序操作。原先在行政诉讼审判程序方面的那些顾虑和担忧随着社会的发展、我国民主政治的不断完善、行政审判工作的不断加强所带来的行政审判环境的逐步改善、行政机关依法行政水平的逐年提高和对司法监督的逐步适应以及公民权利意识的进一步增强,已经渐渐地不再成为主要问题。因此,在一定范围内建立简易程序就成为完善行政诉讼制度的一个正当需求。从这一角度而言,最高人民法院决定在一部分基层人民法院进行行政诉讼简易程序的试点,规定一部分基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的第一审行政案件,可以适用简易程序审理,这一举措本身符合当代法治合理配置司法资源、降低诉讼成本的司法理念。
(二)以《通知》形式推行行政诉讼简易程序试点违背诉讼制度的法律保留原则
虽然在一定范围内设置行政诉讼的简易程序符合行政案件繁简分流的社会需求,也符合我国行政诉讼程序制度向良性化发展的趋势与潮流。但是,笔者并不主张由最高人民法院通过发布这样一个《通知》的形式,就能够在全国一定范围内实行行政诉讼简易程序的试点。同时,我们注意到,《通知》中所规定的相关内容与我国现行《行政诉讼法》关于行政诉讼程序的规定存在着诸多不相一致之处。更何况,最高人民法院在其2010年12月的《通知》发布之前的同年7月1日起,就决定个别基层人民法院着手实施行政诉讼简易程序的试点,这些做法明显与诉讼制度的法律保留原则之间存在不相符合之处。
最高人民法院的《通知》所涉及的一个最为关键的问题是,其与我国《宪法》、《立法法》规定的诉讼制度或司法制度实行法律保留的原则相抵触。在行政诉讼中,对行政案件无论是适用普通程序进行审理,还是适用简易程序进行审理,都是诉讼程序法律制度在司法实践中的具体运用和体现,它们构成了我国诉讼制度的具体内容。同样,人民法院无论是组成合议庭审理案件,还是由审判员一人对案件进行独任审判,都是一种司法行为的体现,在总体上理应属于司法活动的组成部分,是司法制度的基本范畴之一。因此,无论规范行政诉讼程序的诉讼制度的确立与修改,还是规范人民法院通过一定的审判组织执行《行政诉讼法》、行使对行政案件审判权的司法制度的确立与修改,都应当遵循我国《宪法》和《立法法》规定的确立诉讼制度以及与此相关的司法制度的基本原则与规范。
根据我国《宪法》第62条的规定,诉讼法律规范属于基本法律,应当由全国人大行使立法权和修改权。同样,根据《宪法》第67条的规定,全国人大常委会的职权之一是“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触”。这就从《宪法》的层面明确了诉讼法律制度的立法以及对其进行补充、修改的基本权限。尤其是规范我国基本立法制度的《立法法》,更是在其第8条和第9条明确规定了诉讼制度和司法制度属于法律保留的范围,即只能由全国人大及其常委会以制定法律的形式来加以规范。[16]因此,任何诉讼制度的产生与变革,或者一项司法制度的建立与改革,乃至于一个具体诉讼程序的变动或者审判组织的增减,都属于全国人大或者全国人大常委会的专属立法权,包括最高人民法院在内的所有人民法院不应该、也根本没有任何权力对法律已经确定的诉讼体制、诉讼程序以及审判组织方面的制度加以修订、改变或者改革。
而且,《人民法院组织法》第10条第2款规定:“人民法院审判案件,实行合议制。人民法院审判第一审案件,由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行;简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件,可以由审判员一人独任审判。”根据笔者的理解,该条法律是从同样的角度明确了人民法院若要在简单的民事案件、轻微的刑事案件之外的案件(当然就只能是行政案件了)中实行由审判员一人独任审判,应当依据“法律的另有规定”。最高人民法院的《通知》,既不可能是立法,也不是司法解释,而仅仅是一个司法文件。通过一个“通知”形式的司法文件“创建”一个诉讼制度或者司法制度不仅违法,而且闻所未闻。
我们也注意到,尽管最高人民法院的《通知》所明确的仅仅是在“部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点工作”,并不是在全国所有的基层法院“全面、正式地实施”,但这一做法也已经在一定程度上改变了我国《行政诉讼法》规定的审判程序与审判体制,特别是对于已经被确定为试点单位的人民法院来说,已经在特定案件范围内改变了法定的诉讼程序和审判组织。因此,完全有理由断定,最高人民法院的这一《通知》,已经违反了我国《行政诉讼法》所规定的诉讼程序以及审判体制。
其一,《通知》违反了我国《行政诉讼法》第6条“人民法院审理行政案件,依法实行合议”的基本原则。法律的基本原则,是一部法律最基本精神的概括与提炼,是该部法律最为根本的规则。行政诉讼的基本原则,同样是人民法院和诉讼当事人在行政诉讼中实施诉讼法律行为、履行诉讼程序、作出裁判的最基本规范。正是基于我国行政诉讼“依法实行合议”的基本原则,《行政诉讼法》第46条明确规定人民法院审理行政案件,一律组成合议庭进行。应当说,在现行行政诉讼体制下,并没有可以采取简易程序、由审判员进行独任审判的余地存在,哪怕是“试点”性质的“改革”。最高人民法院的《通知》虽然将适用简易程序的案件界定在“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的”的范围之内,并对相关案件进行了具体列举,同时还规定“适用简易程序审理的案件,人民法院可以实行独任审理”的前提应当是“经当事人同意”,但也明显是对我国《行政诉讼法》所确立的“依法实行合议”这一基本原则的违反。
其二,《通知》改变了我国行政诉讼程序的部分规则。根据《通知》,适用简易程序审理的案件,“人民法院可以采取电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便方式传唤当事人。经人民法院合法传唤,原告无正当理由拒不到庭的,视为撤诉;被告无正当理由拒不到庭的,可以缺席审判”。而我国《行政诉讼法》并没有可以采用上述“简便方式”传唤当事人的规定。而且,《行政诉讼法》第48条明确规定“原告无正当理由拒不到庭,视为申请撤诉;被告无正当理由拒不到庭,可以缺席审判”的前提是“经人民法院两次合法传唤”,并没有因为人民法院采取“简便方式”传唤而“无正当理由拒不到庭”就应当被“视为申请撤诉”或者“可以缺席审判”的规定。
其三,《通知》缩短了我国行政诉讼的审判期限。《通知》规定“适用简易程序审理的行政案件,应当在立案之日起45日内结案”,而我国《行政诉讼法》第57条规定,人民法院应当在立案之日起3个月内作出第一审判决。虽然《通知》的这一规定有利于行政争议的及时解决,但其与现行《行政诉讼法》相关规定的冲突却是十分明显。
其四,《通知》增设了简易程序的异议制度和普通程序的转入制度。《通知》规定“当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的,或者人民法院认为不宜继续适用简易程序的,应当转入普通程序审理”,而我国《行政诉讼法》正因为没有简易程序的规定,因而并无这一程序制度。
由此可见,《通知》在很多方面与我国现行《行政诉讼法》所规定的诉讼程序制度产生了冲突,其根本之处是在我国行政诉讼的法定程序之外增设了简易程序的规定。目前,对已经实施了20余年之久的《行政诉讼法》进行修改的呼声日渐高涨,[17]同时,最高人民法院于2009年3月发布的《人民法院第三个五年改革纲要》(2009~2013)也明确提出要“推进《行政诉讼法》的修改进程,促进行政诉讼审判体制的改革和完善”。因此,虽然可以断定,最高人民法院开展行政诉讼简易程序的试点,是其为推动《行政诉讼法》的修改、促进行政诉讼审判体制的改革和完善所实施的一个“前奏曲”,但其违法性也是显而易见的。
不可否认,我国制定于20世纪80年代末的《行政诉讼法》尽管存在许多不符合现代社会法治发展的制度与规则,尤其是规定所有的行政案件均适用普通程序、一律由人民法院组成合议庭进行审理,确实与当今社会快速发展的进程不相符合,也与人民群众对司法机关快速、及时地解决行政争议、保障其合法权益的需求不相适应。然而,在现行法律尚未修改的前提下,由最高人民法院颁布一个《通知》,在法律规定之外另搞一套程序,却明显是一个违法之举。任何人民法院包括最高人民法院在遵守法律现有制度和规定的前提下,可以进行某些司法机制的探索和创新,却不能进行诉讼程序和司法体制的改革,更不能违背《宪法》和《立法法》所确立的诉讼制度和司法制度的法律保留原则,以“突破法律规定”的方式去自行创立或更改现有的诉讼制度与审判体制。任何超越现有法律而进行的所谓“创新”、“改革”,都应当立即停止和纠正。
三、行政诉讼简易程序的构建应通过修改《行政诉讼法》实现
“作为法律学家主要研究对象之一的审判制度,其首要任务就是纠纷的解决。”[18]诉讼法律规范最基本的任务,就是如何合理、经济地解决纠纷。因此,在行政诉讼中建立简易程序制度,确实是一种符合社会发展规律的正当性需求。最高人民法院基于我国行政诉讼制度立法与实践中的客观情况,通过行政诉讼简易程序的试点试图逐步解决行政审判实践中效率与公正之间的突出问题,其出发点具有合理性,也与社会的这一正当需求相契合。然而,究竟是通过法律,还是仅仅通过一份司法文件来构建这一制度,却是我们值得认真对待的问题。笔者认为,从诉讼制度的性质而言,理应通过全国人大或者常委会以法律的形式来构建行政诉讼的简易程序制度。
首先,民事、刑事、行政诉讼的简易程序制度都必须是在法律的统一规范下建立的制度。我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》都有关于简易程序的规定。《民事诉讼法》第142条规定,基层人民法院和它的派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件,适用简易程序。同时,《刑事诉讼法》第174条也规定,人民法院对于“依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件,事实清楚、证据充分,人民检察院建议或者同意适用简易程序的”、“告诉才处理的案件”和“被害人起诉的有证据证明的轻微刑事案件”,可以适用简易程序,由审判员一人独任审判。民事诉讼和刑事诉讼中简易程序的实践,体现了简便、高效的特点,极大地提高了司法效率,尽可能多地化解了社会矛盾,在以公正保证效率的同时也以效率促进了正义,实践证明这是一项行之有效的审判制度。 [19]多年来我国民事诉讼和刑事诉讼简易程序的司法实践,为构建行政诉讼简易程序制度提供了丰富的经验。同时,在民事诉讼和刑事诉讼简易程序制度和实践的基础上,建立我国行政诉讼的简易程序,也是我国诉讼法律制度统一性的需要。
其次,以法律的形式规范行政诉讼简易程序也是其他国家和地区诉讼制度的共识。从一些国家和地区的立法经验来看,在特定范围内适用简易程序审理行政案件同样必须是以法律的形式建立的制度。如德国在1997年通过修改《行政法院法》引进“法院裁决”之判决方式,以“诉讼事件在事实上或法律上并无特别困难,或事实之内容已臻明确”为适用要件,法院于第一审诉讼程序,得不经言词辩论,以法院裁决为裁判。同样,我国台湾地区也在“行政诉讼法”中规定了简易程序制度,其中如“关于税捐课征事件涉诉,所核课之税额在新台币3万元以下者”、“因不服行政机关所为新台币3万元以下罚锾处分而涉讼者”、“其他关于公法上财产关系之诉讼,其标的之金额或价额在新台币3万元以下者”、因不服行政机关所为告诫、警告等“轻微处分而涉讼者”以及“以法律规定应用简易程序者”,可以适用简易程序。而且明确规定简易诉讼程序由独任法官进行审理,“判决书之事实、理由,得不分项记载,并得仅记载其要领”等.[20]这些做法与经验为我们建立行政诉讼简易程序提供了借鉴。
根据学者的解释,“简易诉讼程序是为加速诉讼事件之进行,减轻法院工作负担而订定的简易起诉、审查、裁判方式,以达到迅速处理轻微事件,争取时间处理重大事件,使司法功能所要求的‘有效法律保护’,在质量上和时效上得以提高的目标”。[21]行政诉讼中简易程序的构建,是我国诉讼制度或者司法制度改革的重要组成部分,其理应由全国人大或者常委会依据《宪法》所规定的立法体制和《立法法》所确立的立法权限进行,而不能仅仅由最高人民法院以发布一个《通知》的形式就可以进行。人民法院作为司法机关,应当以执行法律的明文规定为宗旨。而且,从行政诉讼角度而言,人民法院是依法行使对具体行政行为合法性审查的司法监督职能的,如果法院本身不守法,在现行法律规定之外另行规定诉讼制度,那将会危及法治的根基,同时也会使其对行政行为进行司法监督的功能和作用大打折扣。因此,从立法与法院司法的关系而言,只有全国人大或者常委会的立法,才是解决我国行政诉讼制度中简易程序构建的根本路径,也是唯一路径。
笔者认为,实现我国行政诉讼简易程序法治化的具体途径,是严格遵循我国《宪法》与《立法法》所规定的法律保留原则。具体做法可以是:第一,由全国人大在对我国《行政诉讼法》的修改进程中,增加行政诉讼简易程序的规定,以符合我国《宪法》第62条关于基本法律的立法权属于全国人大的规定,同时也使建立行政诉讼简易程序的需求在法律上得以实现。第二,在我国《行政诉讼法》暂时还没有得到全面修改的情况下,可以由全国人大常委会根据我国《宪法》第67条的规定,先对我国《行政诉讼法》中关于诉讼程序的部分条文进行修改,将《行政诉讼法》中规定行政诉讼中一律适用普通程序、由审判人员组成合议庭进行审理的制度,修改为在一定范围内可以适用简易程序、由审判员进行独任审判的制度,并明确简易程序的范围与具体规则,使普通程序与一定范围内适用简易程序的制度同时存在于我国行政诉讼制度中,以应对当前行政审判实践的客观需要。同时,最高人民法院应当进一步促进《行政诉讼法》的修改进程,积极推动行政诉讼审判程序与审判体制改革的立法进程,以争取行政诉讼简易程序制度尽快实现法律化。
四、结语
最高人民法院以《通知》的形式规定在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点工作,既不符合《宪法》和《立法法》,也不符合《人民法院组织法》,更是与我国《行政诉讼法》的现行规定产生了明显的冲突。建立行政诉讼简易程序制度,确实为我国社会发展和行政诉讼实践所必需,但其构建必须符合我国《宪法》和法律规定的立法体制与立法权限,符合法律保留原则的基本要求。因此,由全国人大或者全国人大常委会通过修改《行政诉讼法》,增加行政诉讼简易程序的规定,才是构建我国行政诉讼简易程序制度的唯一法治化途径。



注释:
[1]《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》, http://www. court. gov. cn/qwfb/sfwj/tz/201012/t20101213-12089.htm,2010年12月17日访问。
[2]《温州鹿城法院试行简易程序审理行政案件:民告官案当天开庭当天判》,《法制日报》2010年7月12日。
[3]《浙“民告官”案首用简易程序》,《法制日报》2010年8月4日。
[4]参见杨海坤、章志远主编:《行政诉讼法专题研究述评》,中国民主法制出版社2006年版,第466页。
[5]参见马原主编:《中国行政诉讼法讲义》,人民法院出版社1990年版,第32页。

上海市房屋土地资源管理局关于单位保留使用权的成套住房的处理办法(试行)

上海市房屋土地资源管理局


上海市房屋土地资源管理局关于单位保留使用权的成套住房的处理办法(试行)
上海市房屋土地资源管理局



为加快建立统一的商品住房交易市场,现就单位保留使用权的成套住房(以下简称保留住房),提出以下处理办法:
一、保留住房是指非产权单位保留使用权、未分配使用的公有住房。但花园住房、部队住房、校园内住房、宗教产、代经、代管产等除外。保留住房的单位应持有已支付该保留住房租金以及物业管理服务费用的凭据。
二、保留住房的单位应严格执行《关于禁止成套独用住房使用权买卖的通知》,禁止以任何形式出售成套住房的使用权。
三、2000年1月1日前,保留住房的单位全额出资向其他单位购买成套住房使用权的,保留住房的单位应向房屋所在地的区县房地局提出申请,并提交购买成套住房使用权的协议、统一发票(或统一收据)等材料。区县房地局核准后出具变更产权意见书。保留住房的单位应持变更
产权意见书、单位营业执照等材料向房地产交易中心办理转让过户手续,并缴纳税费。
四、保留住房的单位不能提供购买成套住房使用权协议和全额出资发票的,该住房产权转让时,保留住房的单位应给予产权单位一定金额的补偿。补偿单价不高于本市当年公有住房出售成本价成新折扣后的10%(即:补偿单价≤当年公有住房出售成本价×〔1-成新折旧率×竣工年
限〕×10%)。成新折旧率按照当年公有住房出售方案确定。内环线以外的补偿单价减半。
双方未就补偿单价达成一致的,保留住房的单位应按补偿单价的最高限额支付。
产权单位转让住房产权时,应与保留住房的单位签订住房转让协议,并按规定向房屋所在地的区县房地产交易中心办理转让过户手续,并缴纳税费。
产权单位拒绝转让的,保留住房的单位应书面报告房屋所在地的区县房地局,由区县房地局通知产权单位限期办理产权转让。
五、尚未取得房地产权证的保留住房,应由建设单位先按有关规定申办房地权证,再按本处理办法将住房产权转让给保留住房的单位;其中,建设单位因撤销等原因不能申办房地产权证的,保留住房的单位应向房屋所在地的区县房地局备案,区县房地局汇总上报市房地局统一研究解决

六、已建立房屋维修基金的保留住房,保留住房的单位与产权单位按规定办理交割和维修基金户名变更;未建立房屋维修基金的,由保留住房的单位按规定缴纳(按当年房改成本价多层住宅每平方米3%,高层住宅4%缴纳)。维修基金管理按照本市物业管理有关规定办理。
七、本办法自下发之日起试行,此前我局颁发的有关规定与本办法不一致的,以本办法为准。
变更产权意见书(兼作申请书)
(送交易中心)
__( )市审___号
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|______区(县)房地局: |
| 本单位于___年___月___日向__________单位全额出资购买下列___套 |
|____平方米的成套使用权住房,现仍由我单位保留且尚未分配使用,特申请按照《关于单位保留成套住房的 |
|处理办法(试行)》规定变更为产权房。特此申请。 |
| 法定代表人/委托代理人:______(签章) 保留单位______(公章) |
| 年 月 日 |
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| 经审核,同意保留单位全额出资购买的上述成套住房使用权变更为产权的申请。保留单位应持本意见书 |
|向区县房地产交易中心办理转让过户手续。 |
| ______区/县房地局(章) |
| 年 月 日 |
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| 序号 | 房 屋 座 落 | 房屋面积 |
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| 1 | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| 2 | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| 3 | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| 4 | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| 5 | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| 6 | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| 7 | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| 8 | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| 备 | 本意见书一式二联,申请时交区县房地局,房地局核准盖章后,一份交区县房地产交易中心,一份区 |
| 注 |县局留存。列表填满后,可加附页,附页内保留单位、区县局应盖章。列表内空余项应于划除。 |
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附页第 页,共 页
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| 序号 | 房 屋 座 落 | 房屋面积 |
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| | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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| | 区/县 街道/镇 路 弄/新村 支弄 号 室 | |
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单位:__________(公章)
法定代表人/委托代理人:______(签章)
年 月 日
______区/县房地局(章)
年 月 日
备注:附页与意见书相同,均一式二份。列表项内空余项应予划除。



2000年6月14日

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