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《国际商事合同通则》的“艰难情形规则”对我国合同法的借鉴意义/殷武

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 05:56:59  浏览:8558   来源:法律资料网
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《国际商事合同通则》的“艰难情形规则”对我国合同法的借鉴意义

殷武

(西北政法学院 陕西西安 710063)

【摘要】 《国际商事合同通则》的“艰难情形规则”是为了解决国际商事交易中,因经济环境异常变动所造成合同履行结果对一方显失公平而设计的旨在平衡、协调双方当事人之间利益关系的一项重要法律制度,是公平原则和诚实信用原则在合同关系中的具体运用。该制度在大陆法系被称为“情事(势)变更原则”或“情势变迁原则”,而我国立法上尚处于空白,因此,它对我国合同法着重要的借鉴意义。
【关键词】 艰难情形规则 情事(势)变更原则 公平原则 诚实信用原则
“艰难情形规则”是《国际商事合同通则》(UNIDROIT Principles for International Commercial Contracts,1994.以下简称《通则》)中的一项重要原则,是国际商事交易中,解决因经济环境异常变动所造成的合同履行困难之一项重要法律制度。它是公平原则和诚实信用原则在合同关系中的具体运用,其目的在于:排除因情势变更导致的显失公平结果,平衡、协调双方当事人之间的利益关系,维护社会公平和经济流转秩序。“艰难情形规则”在英美法系被称之为“合同受挫”或“合同落空”(Frustration of Contract)1,在大陆法系国家通常被称为“情事(势)变更原则”2或“情势变迁原则”,如《法国民法典》第1148条之规定及《德国民法典》第157条、第242条之规定;我国《民法通则》及《合同法》中对此没有相应的规定。因此,它对我国合同法有着重要的借鉴意义。
一、“艰难情形”的定义及其法律特征
合同一旦成立、生效,在双方当事人之间便产生了法律效力,合同双方当事人必须尽可能地履行合同,并且不管履行当事人可能承受的负担如何,即使一方当事人遭受严重的损失而没有得到预期利益,合同都必须得到尊重履行,这是合同约束力的一般原则,也称之为合同严守原则。但是,随着二次世界大战引起的物价飞涨的客观现状,使得在合同履行中坚守这一原则变得越来越困难,严守这一原则有时会造成明显的对一方极大的不公平;对此,英美法系国家首先开始创设了合同约束力的一般原则之例外的规则——艰难情形规则。根据《通则》第6-2-2条的规定3,艰难情形(hardship)是指“由于一方当事人履行成本增加,或由于一方当事人所获履约价值减少,而发生了根本改变合同双方均衡的事件。”其法律特征如下:(1)它是合同约束力的一般原则之例外。合同约束力的一般原则是合同必须尽可能的履行,艰难情形是特定情势发生后合同可以变更或终止履行而不必严守原合同的权利义务内容的规定。(2)它是一种客观的非当事人合理能预见的意外事件。它包括以下三方面的涵义:(a)艰难情形是一种客观事件;(b)艰难情形不是当事人在签订合同时所能合理能预见的;(c)艰难情形是意外事件,非当事人所造成的。(3)它是发生了根本性改变合同双方均衡的事件。均衡即公平、合理。合同的“根本性改变”,指合同生效后至履行终止前,该合同赖以生效的环境或基础情事发生异常变动,造成合同基础动摇或丧失。(4)艰难情形的立法价值充分体现交易中的诚信原则与公平原则,它免除处于不利地位的当事人承担情势的风险。
二、艰难情形的构成要件
从《通则》第6-2-2条的规定分析,艰难情形的构成要件主要有:(1)客观上,发生了根本性改变合同双方均衡的事件,这是适用艰难情形的前提条件。“事件”必须是指客观发生的,而非意想的。“根本性改变”是指合同生效后至履行终止前,该合同赖以生效的环境或基础情事发生异常变动,造成合同基础动摇或丧失;并且该事件的出现必然导致合同履行结果对一方当事人极大不公平。(2)时间上,该事件发生或当事人知道该事件的发生,是在双方订立合同之后且在合同履行之中。即艰难情况须发生在合同履行期间,当事人才能主张适用艰难情形规则。(3)主观上,须有处于不利地位的当事人不能合理的预见该事件,即该事件具有不可预见性。(4)范围上,该事件的发生不能为处于不利地位之当事人所能控制。即事件发生是在处于不利地位的当事人所不能控制的范围内,否则不会必然导致根本性改变合同双方当事人地位的平等。(5)结果上,该事件的风险不由处于不利地位的当事人承担。这是适用艰难情况的实质性条件,是该规则的归宿,体现合同的公平与正义。

三、适用艰难情形的程序

当艰难情况出现后,处于不利地位的当事人如不立即采取措施,必然会出现对其极大不利的履行结果,而这样的结果从立法者及社会正义、法律所追求的价值角度来讲,都是极大的不公平。艰难情形规则是对处于不利地位的当事人的一种救济,但该当事人不能自行贯彻该规则,必须依据一定的法定程序来运用该规则。《通则》第6-2-3条规定的程序是:若出现艰难情况,处于不利地位的当事人(1)应立即向对方提出重新谈判的要求,并且针对其要求同时说明理由。在这里,“说明理由”是其法定的义务,如不说明理由,另一方当事人则视同其没有提出请求。(2)如果重新谈判未能达成协议,或一方当事人不同意重新谈判,那么,其中任何一方当事人均可向法院或仲裁机构提出诉求,或要求变更,或要求终止合同的履行。(3)法院或仲裁机构接到诉求之后,运用其自由裁量权,依据公平原则可做出判(裁)决终止合同,或以恢复合同均衡作为目的,修改合同4。通过这个程序,可以使处于不利地位的一方当事人,在出现艰难情况时要求的救济得以实现。

四、艰难情形的效力

艰难情形的效力,是指适用该规则时出现的法律后果。《通则》第6-2-3条对艰难情形的效力有着明确的规定——其具有二次效力。第一次效力:是维持原合同关系,只变更某些内容,以排除艰难情况导致的不公平结果。第二次效力:指当第一次效力尚不足以排除不公平后果时,而采取消灭原合同关系的方法以恢复公平。具体说,艰难情形的二次效力主要体现在以下两个方面:
(一)重新谈判,变更合同。即指变更合同内容,消除显失公平的结果,使合同在公平基础上得到履行。而适用艰难情形规则变更合同的方式主要有以下几种5:
(1)、增减履行标的之数量。实践中增减履行标的数量可同时进行,使双方当事人的履行都发生变更,从而平衡双方的利益。如在商品房买卖或货物销售合同中,如遇严重通货膨胀时,卖方可以要求买方增加应支付的金钱数额并减少自己应交付的标的物的数量,使双方履行标的均发生变动,以分担交易风险。
(2)、变更履行期限,分期或延期履行。从鼓励交易的目的出发,如果采取分期或延期履行能够消除情势变更所导致的显失公平结果的,即应采取此种方式平衡当事人之间的利益。
(3)、变更标的物。因情势变更致使当事人一方不能交付原合同标的物,其如果是特定的种类物,可以允许该当事人以同一种类物替代履行。
(4)、拒绝先为履行。这是指在双务合同中,依合同约定一方当事人得先为履行,在履行期到来时,相对方因情势变更导致财产状况恶化,或信用发生危机等情况,难以做出对待给付,则一方当事人在他方不能提供依合同而做出对待履行的担保时,可拒绝先为履行。
(二)解除合同。即解除(或终止)原合同关系,并免除当事人的法律责任。实践中,如果采取变更合同内容的方式仍不足以消除艰难情况给一方当事人带来的显失公平结果,则该当事人可依法请求法律救济,解除合同关系。这里需要指出的是,适用艰难情形规则解除合同,在一般情况下没有溯及力。

五、《国际商事合同通则》的“艰难情形规则”对我国合同法的借鉴意义

大陆法系国家通常将《国际商事合同通则》的“艰难情形”称为“情事(势)变更”或“情势变迁”,因此在制度设计上“情事(势)变更原则”或“情势变迁原则”与《国际商事合同通则》的“艰难情形规则”,虽表述不同,却有异曲同工之妙,“艰难情形规则”是衡平法和诚实信用原则在合同关系中的具体运用,旨在排除因情势出现导致的显失公平结果,体现公平和正义,而“情势变更原则的问题乃是合同的实质公平问题6,情势变更原则无非是公平原则的体现7罢了。如此好的制度在我国《民法通则》及《合同法》中却没有相应的规定。在20世纪90年代我国着手起草新的统一合同法时,曾对情事变更原则十分关注。从1995年学者提出的《合同法草案建议稿》,到全国人大法制工作委员会向九届全国人大常委会提交的《合同法(草案)》审议稿第77条,都规定了情事变更原则,即“由于客观情势发生异常变动,致使履行合同将对一方当事人没有意义或者造成重大损害,而这种变化是当事人在订立合同时不能预见并不能克服的,该当事人可以要求对方就合同的内容重新协商;协商不成的,可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。商业风险不适用前款规定。”但是,这一原则在立法审议中未被通过,究其原因,立法机关的解释是:“关于情事变更制度,这是一个很复杂的问题。在合同法起草过程中,就有不同意见,这次大会审议,就有不少代表提出,根据现有的经验,对情势变更难以做出科学的界定,而且和商业风险的界限也难以划清,执行时也难以操作…法律委员会建议对此不做规定。”8但从我国经济发展及商事交易活动实际运行看,迫切地需要确立情事变更原则制度。
1、我国《合同法》应确立情势变更原则的必要性。
(1)我国是国际统一私法协会成员国,派员参与了《通则》的起草,并已批准加入《通则》。依据《民法通则》第142条的规定,我国应自觉遵守《通则》。同时,我国已经加入WTO,应履行我们的承诺。(2)在涉外合同关系中,虽然《合同法》没有规定情势变更原则,但实际上必须遵守该原则,而因合同法没有作明确规定,作为普通的非法学研究的一般商事交易者很难知晓该原则,这样在国际贸易中,极可能对我国企业、个人的利益造成重大损失。(3)在国内的商事交易中,为了充分贯彻合同自由、公平原则,客观上也需要情势变更原则。因此,应尽快在我国《合同法》中确立情势变更原则,以弥补我国法律上的空白。
2、拟建立的情势变更原则制度应包括的内容
建议拟建立的情势变更原则制度应参照《国际商事合同通则》关于艰难情形规则的规定精神,并结合我国经济发展的实际情况及立法惯例,具体可包括以下方面内容:
(1)情势变更原则的理论基础。诚信原则及公平原则是情事变更原则的理论基础,情事变更原则是诚信原则及公平原则的具体体现。
(2)情势变更原则的定义。目前学者有不同的叙述。通说认为:“情势变更原则”,是指合同订立后,发生当事人不能预见并不能克服的客观情况,致使合同的基础丧失或动摇,若继续履行合同将对一方当事人没有意义或造成重大损害而显示公平的,该当事人可以与对方就合同的内容重新协商,协商不成的,可以请求人民法院或者仲裁机构变更或解除合同的法律原则。
(3)情势变更原则的构成要件。a、须有情事变更事实;b、情事变更必须发生于法律行为成立后,法律效果消灭前;c、情事变更须非当事人为法律行为时所能预料;d、情事之变更必须因不可归责于当事人之事由而发生;e、情事的变更导致履行合同将会显失公平。
(4)情势变更原则的适用范围。基于我国目前的市场经济尚处于初级阶段,不宜对“情势变更”做太宽泛的界定,以免难以操作,建议将“情势变更”界定为在合同订立后,排除正常的商业风险而出现的不可抗力。
(5)情势变更原则的适用程序。应包括(a)赋予不利一方地位的当事人提出重新谈判的权利,要求其同时说明理由。(b)在无法重新谈判或无法达成协议时,当事人均享有向法院或仲裁机构提出变更或要求终止合同的权利。
(6)情势变更原则的法律效力。如同《通则》中“艰难情形规则”的效力一样,它应具有二次效力。第一次效力:重新谈判,维持原合同关系,只变更某些内容,以排除艰难情况导致的不公平结果;第二次效力:解除合同,即当第一次的效力尚不足以排除不公平的结果时,则采取消灭原合同关系的方法以恢复公平,免除当事人的法律责任。

参考资料:
1、国际统一私法协会《国际商事合同通则》,对外贸易经济合作部条约法律司编译,法律出版社1996年8月第1版,第124页。
2、王利明、崔建远著:《合同法新论·总则》,中国政法大学出版社,2000年版,第341页。

3、国际统一私法协会《国际商事合同通则》,对外贸易经济合作部条约法律司编译,法律出版社1996年8月第1版,第124页。
4、国际统一私法协会《国际商事合同通则》,对外贸易经济合作部条约法律司编译,法律出版社1996年8月第1版,第126页。
5、林诚二,《情事变更原则之再探讨》,载法律论文库,法律图书馆。
6、韩世远,《情势变更原则研究》,中外法学,2000年第4期,第440页。
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黄山市行政机关公文处理实施细则

安徽省黄山市人民政府


黄 山 市 人 民 政 府

关于印发《黄山市行政机关公文处理实施细则》的通知

黄政〔2001〕7号

 
各区、县人民政府,黄山管委会,市政府各部门、各直属机构:
现将《黄山市行政机关公文处理实施细则》印发给你们,自2001年6月1日起施行。1995年5月22日由市政府办公室印发施行的《黄山市行政机关公文处理工作规则》同时废止。

黄山市人民政府
二○○一年四月十九日


黄山市行政机关公文处理实施细则

黄政〔2001〕7号

 
第一章 总 则

第一条 为进一步做好全市各级国家行政机关公文处理工作,使之规范化、制度化、科学化,根据国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》(国发〔2000〕23号)、省人民政府发布的《安徽省行政机关公文处理实施细则》(皖政〔2000〕48号),结合我市实际,特制定本实施细则。 
第二条 本实施细则适用于全市各级行政机关,原则上也适用于市内各企业、事业单位。
第三条 行政机关的公文(包括电报,下同),是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书,是依法行政和进行公务活动的重要工具。
第四条 公文处理指公文的办理、管理、整理(立卷)、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。
第五条 各级行政机关的公文处理工作,应坚持实事求是、精简、高效的原则,做到及时、准确、安全;严格执行保密规定,确保国家秘密安全。
第六条 各级行政机关的负责人应当高度重视公文处理工作,模范遵守国发〔2000〕23号、皖政〔2000〕48号文件和本实施细则的有关规定,加强对本机关公文处理工作的领导和检查。
第七条 各级行政机关的办公厅(室)是公文处理的管理机构,主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。
第八条 各级行政机关的办公厅(室)应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。

第二章 公文种类和形式

第九条 公文种类及其适用范围,按《国家行政机关公文处理办法》第九条执行。
第十条 公文形式由各级行政机关结合实际确定。市人民政府及其办公厅公文的主要形式:
(一)发文机关标识为“黄山市人民政府文件”、代字为“黄政”的公文。主要适用于传达贯彻党中央、国务 院、省委、省政府的方针、政策、指示,部署全局性工作和重要工作,发布重要决定,向省政府报告、请示工作和呈报意见,以及其他必须以市人民政府名义办理的重要事项。
(二)发文机关标识为“黄山市人民政府”、代字为“黄政秘”的公文。主要适用于市人民政府对有关区县、部门和单位通知重要事项、批复请示事项,批转有关区县和部门的文件,提请市人大或市人大常委会审议议案,以及用于商洽问题等(函件标识为“黄政函”)。
(三)“黄山市人民政府令”。主要适用于发布经市人民政府常务会议讨论通过的市政府规章。
(四)黄山市人民政府内部传真电报、密码电报,代字分别为“黄政明电”、“黄政密电”,用于办理黄山市人民政府文件中的紧急事项。
(五)发文机关标识为“黄山市人民政府任免通知”、代字为“黄政人字”的公文。主要适用于办理市人民政府任免干部事项。
(六)发文机关标识为“黄山市人民政府办公厅文件”、代字为“黄政办”的公文。主要适用于传达市人民政府关于某一方面工作的决定,转发省政府办公厅文件和有关区县、部门的文件,通知有关重要事项等。
(七)发文机关标识为“黄山市人民政府办公厅”、代字为“黄政办秘”的公文。主要适用于经市人民政府同意并以办公厅名义对有关区县、部门某项工作作出的通知,公布议事协调机构、临时机构,答复内容一般的具体事项,以及办公厅同各业务主管部门之间联系工作,与省政府部门或兄弟市商洽一般问题,办理办公厅内部事务等。
(八)黄山市人民政府办公厅内部传真电报、密码电报,代字分别为“黄政办明电”、“黄政办密电”,用于办理黄山市人民政府办公厅文件中的紧急事项。
(九)“黄山市人民政府办公厅电话传真”,编顺序号,主要用于办理黄山市人民政府或黄山市人民政府办公厅某些具体事项。
(十)发文机关标识为“黄山市人民政府常务会议纪要”、“黄山市人民政府市长办公会议纪要”、“黄山市人民政府专题会议纪要”的公文,分别用于记载、传达市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议决定事项和主要精神。
(十一)“黄山政办通报”,编顺序号,主要适用于印发市政府领导讲话、有关典型材料等。

第三章 公文格式

第十一条 公文格式包括版式和体式,一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印 章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。
(一)涉及国家秘密的公文应在发文机关标识右上角标明密级,如需同时标明密级和保密期限,密级和保密期限之间用“★”隔开。其中,“绝密”、“机密”级公文应当标明份号,份号标注在发文机关标识左上角。
(二)紧急公文应在发文机关标识右上角分别标明“特急”、“急件”;电报分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。如需同时标识密级与紧急程度,应将密级标识在紧急程度之上。
(三)发文机关标识一般由发文机关全称或规范化的简称加“文件”二字组成。对一些特定的公文,可只用发文机关全称或规范化的简称来标识 。发文机关标识用大号字居中套红印在公文首页上端。几个机关联合行文,可用主办机关名称作为发文机关标识,也可用几个机关名称作为发文机关标识,但应将主办机关排列在前。
(四)发文字号由机关代字、年份和序号组成。几个机关联合行文,只标注主办机关发文字号。有发文机关名称加“文件”二字组成发文机关标识的公文,发文字号一般标注在发文机关标识之下、横线上方居中,上行文标注在横线上方左侧;只用发文机关名称作发文机关标识的公文,发文字号一般标注在横线之下、公文标题之上的右侧。
机关代字应保持稳定,不宜经常变动。年份应标全称并加六角括号;年份和序号一律使用阿拉伯数字。
(五)上行文应注明签发人、会签人姓名。联合行文要同时注明联合发文机关的签发人姓名。签发人、会签人姓名标在发文机关标识之下、横线以上右侧位置。
(六)公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类,一般应标明发文机关;为避免公文标题累赘,有发文机关标识的,也可不标明发文机关。公文标题中,除法规、规章名称加书名号外,一般不加标点符号。
(七)除“公告”、“通告”外,其他文种的公文都应标明主送机关。主送机关应当使用全称或规范化简称、统称,顶格单独标列在标题之下、正文的上行,其中“会议纪要”的主送机关标列在公文末页下端、抄送机关之上。
(八)正文是公文的主体部分,应符合国家法律、法规和方针、政策,力求简明扼要,开门见山,观点鲜明,用语准确,层次清楚,结构严谨。
(九)公文如有附件,应在正文之后,成文日期之前注明附件顺序和名称。附件一般与正文一起装订,并在附件左上角顶格标识“附件”字样,有多个附件时应标识序号。
(十)成文日期以领导人签发的日期为准;几个机关联合发文,以最后一个机关领导签发的日期为准;电报以发出日期为准;会议讨论通过的“决定”,可以通过的日期为准,并应在标题之下、正文之前,用小于标题字号的另一种字体注明会议名称和通过日期,加上圆括号。
(十一)公文除会议纪要、电报外,一律加盖印章;联合下发的公文,都应加盖印章;联合发文机关达到3家以上的,必须既落款又加盖印章,并将主办机关排列在前。
(十二)公文如有附注,如“此件不得登报”、“此件发至乡镇”等,应标注在成文日期左下方、主题词之上,并加圆括号。如属请示件,应在该处注明联系人的姓名和电话,联系人一般以本机关经办处室负责人为宜。当正文排版后占满全页不能容下印章位置时,应采用调整行距、字距的措施加以解决,务使印章与正文同处一面,不得采取标识“此页无正文”的方法解决。
(十三)公文应标引主题词。标引顺序是先标类别词,再标类属词。在标类属词时,先标反映公文内容的词,最后标反映公文种类的词。一份公文的主题词,除类别词外,最多不超过5个词目。上行文,应使用上级机关制定的公文主题词表中词目。主题词顶格标注在公文末页、抄送栏的上方,“主题词”3字用3号黑体字,词目用3号小标宋体字。
(十四)抄送栏设于公文末页下端、印制版记之上。抄送机关多的,应依上级机关、平级机关、下级机关次序排列;同一层次的依党委、人大、政府、政协、法院、 察院、军队、群团组织顺序排列。
(十五)公文一般应有印制版记。印制版记列于抄送栏之下,左侧注明印发(翻印)机关全称或规范化简称,右侧注明印发(翻印)日期,右下角注明印发份数。
第十二条 公文用字一律从左到右横写、横排。公文用纸一般采用国际标准A4型(210mm×297mm)。公文缮印用字应规范化。市人民政府及办公厅文件,标题用2号宋体,正文用3号仿宋体。
第十三条 公文中各组成部分的标识规则,除本细则已作规定外,参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。

第四章 行文规则

第十四条 各级行政机关行文关系根据各自的隶属关系和职权范围确定。
第十五条 政府部门依据职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文;除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外,一般不得向下一级政府正式行文。
部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文。
第十六条 同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文;政府与同级党委和军队机关可以联合行文;政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文;政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。
第十七条 凡属于政府部门职权范围内的事项,应以部门名义直接行文,或几个部门联合行文;需要商请同级其他部门解决的问题,应用函的形式直接行文;须经政府审批的事项,经政府同意也可由部门发文,文中注明“经政府同意”。
第十八条 凡涉及其他部门职权范围的问题,未协商一致,或未经本级政府裁决,部门不得擅自向下行文。否则,本级政府应当责令纠正或撤销。
第十九条 各级政府对需要上级业务主管部门、各部门对需要同级业务主管部门审批或决定的事项,应直接向上级或同级业务主管部门行文;各地之间、各部门之间需要协商解决的问题,应当直接行文,不需报上级或本级政府转办。
第二十条 各级行政机关一般不得越级请示和报告。对发生重大事故、突发事件、抗洪抢险等特殊情况,必须越级行文时,应抄送被越过的机关。无特殊情况的越级请示,收文机关予以退回。
第二十一条 除上级机关负责人直接交办的事项外,不得以机关的名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”;如属上级机关负责人交办事项,应在正文开头部分予以说明。
第二十二条 “请示”应当一文一事;一般只写一个主送机关,需要同时送其他机关的,应当用抄送形式,但不得抄送其下级机关。
第二十三条 “报告”不得夹带请示事项,公文文种不得用“请示报告”一类混合文种。对“报告”中夹带请示事项的公文,收文机关可按报告处理,不予答复。
第二十四条 向下级机关或者本系统的重要行文,应当同时抄送直接上级机关。
第二十五条 受双重领导的机关向上级机关行文,应根据内容确定主送机关和抄送机关。上级机关向受双重领导的下级机关行文,必要时应抄送其另一上级机关。
向市委、市政府报送公文,要遵照党政职责分开的原则,分别报市委或市政府,不要使用“市委、市政府”两个主送机关。主报市政府需市委知悉的,主送机关可写“市政府”,注明抄送市委,主报市委需市政府知悉的,亦按此处理。同时主送“市委、市政府”的,市政府只作一般“报告”处理,不予答复。
第二十六条 上行公文必须按规定的份数报送。份数不足的,收文机关可要求发文机关补足或退回重报。
上报省政府的文件一般为10份,区县和市直上报市政府的文件不少于10份,抄件5份,各种简报、汇报5份。
第二十七条 为减少重复性行文,凡上级公文已有明确规定,本级无需再作具体要求的,可以不行文,而将原文翻印下发。凡能面对面协商解决的问题以及可口头、电话请示、报告的问题,可以不行文。
市政府原则上不转发国务院、省政府部门的文件,不批转市政府部门的会议文件,包括工作报告、领导同志 讲话和会议纪要等,部门会议文件资料一律由会议主办单位印发。

第五章 发文办理

第二十八条 发文办理指以本机关名义制发公文的过程,包括草拟、审核、签发、复核、登记、缮印、用印、分发等程序。
第二十九条 草拟。草拟公文按照《国家行政机关公文处理办法》第二十五条执行。公文文稿由业务主管部门代拟,也可由机关的办公厅(室)撰拟。
拟制公文,对涉及其他部门职权范围内的事项,主办部门应当主动与有关部门协商,取得一致意见后方可行文;如有分歧,主办部门可以列明各方理据,提出建设性意见,报请上级机关协调或裁定。 
第三十条 审核。公文文稿的审核,由负责公文处理的处(科)室负责。重要文稿,应经过三审后方能送领导同志签发,即由办文单位的负责人负责初审,文秘部门负责复审,办公厅分管主任或市政府分管秘书长负责三审,并签给有关领导签发。审核的重点是:是否确需行文,行文方式是否妥当,是否符合行文规则和拟制公文的有关要求,公文格式是否符合国发〔2000〕23号、皖政〔2000〕48号文件和本实施细则的规定等。
第三十一条 签发。公文由本机关负责人签发。以本机关名义制发的上行文,由主要负责人或者主持工作的负责人签发;以本机关名义制发的下行文或平行文,由主要负责人或者经授权的其他负责人签发。签批公文,主批人应当明确签署意见,并写上姓名和日期,其他签批人圈阅,应视为同意,非特殊情况,机关负责人一般不接收和签发未经办公厅(室)审核的文稿。
第三十二条 复核。经负责人签发后的文稿,正式印制前,文秘部门应当进行复核。复核的重点是:审批、签发手续是否完备,附件材料是否齐全,格式是否统一、规范等。
经复核需要对文稿进行实质性修改的,应按照程序复审。
第三十三条 登记。经复核后的文稿,文秘部门应及时登记、编号、标引主题词,按照发送范围确定印制数量,必要时应对文稿作技术处理,再送文印室或印刷厂缮印。
第三十四条 缮印。经文秘部门登记后的文稿,应送机关文印室或机关印刷厂缮印。缮印要讲求时效,急件、特急件应按时限要求承印。缮印必须保证质量,做到字迹清晰,版面整洁,庄重大方。
第三十五条 用印。用印前,要检查签发人与使用的印章权限是否相符;发文机关标识与印章名称是否一致。用印要求上不压正文,下骑年盖月。
第三十六条 分发。缮印好的公文,由机关文秘部门统一分发。分发前,文秘部门应通知承办人从内容到格式进行最后复校,确认无误并签字后,方可照单分发。要做到急件随到随发。分发时,要核对信封,填写信序号,秘密、紧急公文应标明密级和紧急程度,随文填写发文通知单。公文发出后,经办人要清点剩余份数,及时检查收件单位的签名,经过复核,在分发单上签字后,余件入柜暂存。
机关发文,凡发往外埠的,由收发员送邮局机要室传递;发往本埠的,按时到公文交换站交换。本埠的急件、特急件、绝密件,由专人专程传递。利用计算机、传真等通信系统传输密级公文,必须采用加密装置。

第六章 收文办理

第三十七条 收文办理指收到公文的全部办理过程。主要程序有签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等。
第三十八条 签收。公文一律由机关文秘部门签收,按程序办理,一般文件应在一日内分办完毕,急件应随时办理。机关负责人一般不受理未经文秘部门签收的公文。收发员签收文件时,要逐号逐件核对,急件要注明签收的具体时间。
第三十九条 登记。公文签收后,由文秘部门逐件拆封核查,分类登记。登记中要将办件、阅件和简报等分开,避免该办的文件漏办。
第四十条 审核。收到下级机关上报需要办理的公文,文秘部门应当进行审核。审核的重点是:是否应由本机关办理;是否符合行文规则;内容是否符合国家法律、法规及其他有关规定;涉及其他部门或地区职权的事项是否已协商、会签;文种使用、公文格式是否规范。
第四十一条 拟办。对需要办理的公文,文秘部门应及时提出拟办意见。对属于要求解决具体问题的来文,应当按照职权范围,直接转有关部门处理。对违反国发〔2000〕23号、皖政〔2000〕48号文件和本实施细则的来文,退回呈报单位并说明理由。
拟办意见力求准确、恰当,把握不准时,要主动征询业务处室或有关部门的意见。对紧急、重要公文应提出办理时限;对需几个部门或区县承办的公文,需明确牵头主办单位。
第四十二条 批办。对需请领导批办的公文,文秘部门要及时送办公厅(室)负责同志批办。经负责同志批办过的公文,要在来文登记簿上注明批送给某部门办理,并抄写政府领导批示转办通知单,加盖文秘处印章后,发送有关业务处室、部门办理或督查办理。如承办单位无原文的,需复印原文连同领导批示一并发送,便于有关部门办理。
第四十三条 承办。有关业务处室或部门接到交办的公文和市政府领导批示转办单,应当逐件登记并抓紧办理。各级政府应实行办文限时制,提高办文效率。市政府机关一般公文在10日内办结,涉及人财物及其他需要协调解决问题的公文,应力争在3个工作周内办结。确有困难的,应当予以说明。对不属于本部门职权范围或不适宜本部门办理的,应在2日内退回交办单位并说明理由。
第四十四条 催办。要建立健全公文催办制度。由文秘部门呈负责人批示后交有关部门办理或者由文秘部门直接交办的公文,文秘部门应负责催办。紧急公文跟踪催办,重要公文及负责人批示的公文重点催办,其他公文每半个月普催一次。催办过程要及时记录,并根据催办记录,定期通报公文办理情况。

第七章 公文归档

第四十五条 根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定,行政机关在工作中形成、办理完毕并具有查考和保存价值的公文、材料、领导批示等,应及时整理(立卷)、归档。
第四十六条 行政机关公文办理结束后,应将2份公文正本连同领导人签批的底稿、公文形成过程中的附件整理(立卷);绝密公文办结后应当及时整理(立卷)。一般应于每年第一季度,将上年的公文案卷集中向机关档案室移交归档。个人不得保存应当归档的公文。
第四十七条 归档范围内的公文,应根据其相互联系、特征和保存价值等组卷,并保证公文材料齐全、完整,正确反映公文的形成过程和本机关的主要工作情况,以便保管和利用。
第四十八条 联合办理的公文,原件由主办机关整理(立卷)、归档,其他机关保存复制件或其他形式的公文副本。
第四十九条 本机关负责人兼任其他机关职务,在履行所兼职务职责过程中形成的公文,由其兼职机关整理、归档。
第五十条 归档范围内的公文应当确定保管期限,并按照有关规定定期向档案主管部门移交。
第五十一条 草拟、修改和签批公文,不可使用铅笔或圆珠笔,所用墨水应符合存档要求。文稿左侧装订线外,不得签批和修改。

第八章 公文管理

第五十二条 公文由文秘部门或专职人员统一收发、审核、用印、归档和销毁。
第五十三条 文秘部门应当认真贯彻国发〔2000〕23号、皖政〔2000〕48号文件和本实施细则,建立健全本机关公文处理工作的有关制度。加强对公文特别是上报公文的审核把关,严格执行办文规则和程序,对不符合规定的公文,文秘部门可以不予办理,退回呈报单位,并定期进行通报。
第五十四条 上级机关下发的公文,除绝密级和注明不准翻印的以外,下一级机关经负责人或秘书长、办公厅(室)主任批准,可以翻印。翻印时,应当注明翻印的机关、日期、份数和印发范围。
第五十五条 未经市政府办公厅转发、翻印的国务院、国务院办公厅和省政府、省政府办公厅文件,各行政机关不得擅自转发、翻印。
第五十六条 经发文机关批准,在报刊、政报上公开发布的公文具有正式公文的同等效力。公文复印件作为正式公文使用时,应当加盖复印机关证明章。
第五十七条 遇紧急、特殊事项,经领导批准,可以采用传真方式发送公文,传真件经收文机关复印后按正式公文办理和保存。利用传真机传递秘密公文,必须采取保密措施,确保安全。绝密级公文不得利用传真机传输。
第五十八条 公文被撤销,视作自始不产生效力;公文被废止,视作自废止之日不产生效力。
第五十九条 机关合并时,全部公文应当随之合并管理。机关撤销时,需要归档的公文整理(立卷)后按有关规定移交档案主管部门。
工作人员调离工作岗位时,应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。
第六十条 文秘部门应于每年的第一季度对本机关上年度形成和接收的不具备归档和存查价值的公文进行清理、集中,经鉴别并报办公厅(室)负责人批准后到指定场所予以销毁。销毁秘密公文应由2人以上监销,保证不丢失、不漏销。其中销毁绝密公文(含密码电报),应当进行登记。
第六十一条 密码电报的使用和管理,按照有关规定执行。密码电报不得翻印、复制,不得密电明复、明电密电混用。密码电报汇编内部文件,需按权限报批。
第六十二条 其他机关人员需要查阅机关公文案卷,必须持有介绍信。查阅密级公文案卷并摘抄部分内容的,需经秘书长或办公厅(室)主任批准。成卷公文不得外借。

第九章 附 则

第六十三条 公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定,统一规定发布之前,各级行政机关可以制定本机关或者本地区、本系统的试行规定。
第六十四条 各级行政机关的办公厅(室)对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。有关规定另行制定。
第六十五条 本实施细则自2001年6月1日起施行,1995年5月22日起施行的《黄山市行政机关公文处理工作规则》同时废止。


长春市农业综合开发项目管理暂行办法

吉林省长春市人民政府


长春市农业综合开发项目管理暂行办法
长春市人民政府


前言
长春市农业综合开发是国家级的建设项目。为搞好我市农业综合开发工作,加强项目的管理,提高资金使用效益,根据国家和省有关规定,结合我市实际情况,特制定本办法。

一、项目确立
第一条 立项原则。
开发项目要在服从全市农业综合开发总体规划的前提下,根据各县(市)、区财力、物力和开发重点等实际情况确立。要以增加粮、油、肉类产量,增强农业发展后劲为主要目标;以治理涝洼地,改造中低产田,发展水田灌溉,推广农、林、水、畜牧科技成果为主要内容;对水土资源
较好,潜力大、投资少、见效快和效益高的项目优先开发;集中资金,量力而行,分轻重缓急,按着先易后难、先小后大、先短后长的顺序进行立项开发,开发一片,成效一片,既要讲求经济效益,又要讲求社会效益和生态效益。
第二条 立项程序。
(一)项目层次。农业综合开发项目分为总项目、分项目、子项目三个层次。市统一向国家农业综合开发领导小组承包开发的项目为总项目;县(市)、区市向农业综合开发领导小组承包开发的项目为分项目;开发建设单位向县(市)、区承包开发的项目为子项目。
(二)项目建议书。由县(市)、区人民政府组织计划、财政、农行、农业、水利、畜牧、林业、农机、土地等有关部门,根据本地水土资源、农业生产布局、农业区划等情况,在调查研究、收集资料、现场勘察、初步分析投入产出效益的基础上提出方案,经过筛选后,上报市农业综
合开发领导小组。上报的项目建议书一式10份,同时抄报市计划、财政、农行、农业、水利、畜牧、林业、农机、土地等有关部门各两份。各有关部门接到项目建议书后,向市农业综合开发领导小组办公室提出初审意见,由办公室召集有关部门共同审查,报请市农业综合开发领导小组审
批。
(三)设计任务书。县(市)、区上报的项目,建议书经原则同意后,要依据批准的开发范围、建设规模、资金数额、工程项目(制图定位)、新增生产能力和综合效益、组织有关部门和单位编制农业综合开发项目设计任务书,上报市农业综合开发领导小组办公室。领导小组办公室组
织有关部门和专家到项目所在县(市)、区进行审核考察,进一步明确解决项目审查中所发现的问题,落实达到项目目标所需的具体措施,帮助制定子项目的扩初设计和实施方案,以及其他方面是否符合规定的投资立项条件等,提出考察报告。 (四)项目评估。所有申请立项的农业综合
开发项目,都要认真进行可行性研究,组织有关专家和专业技术人员进行评估、论证。在取得大量数字资料的基础上,对开发项目的投入产出情况、科学技术保证、投资计划、财政预测、社会经济效益和生态效益情况进行分析和总评价,提出较为详细的评估报告,作为审批项目的决策依据


二、项目管理
第三条 计划管理。
(一)年度计划的编报和审批。编报年度计划的依据是经批准的三年规划和项目建议书或评估论证报告。项目的年度计划应于前一年第四季度缩制,经同级领导小组审查后报市开发办审查汇总,再由市农业综合开发领导小组审批。
(二)审批计划必须引入竞争机制。有下列情况之一,不予审批计划:
1、上年度建设计划完成很差的;
2、上年实施中出现重大人为质量事故,造成严重损失和浪费的;
3、财务管理不严,出现滥用、贪污、挪用建设资金的;
4、虚报效益和任务的;
5、上年配套资金不落实的;
6、领导不力,管理制度不健全,致使工程不能发挥效益的。
(三)年度计划的实施和检查。县(市)、区开发办必须按批准的年度计划组织实施,并经常进行监督、检查、帮助解决存在问题。每季度将开发建设进度情况向市开发办汇报一次。
(四)年度计划的调整,应经县(市)、区开发办审查后报市开发办审批。
第四条 资金管理
(一)按照项目建设进度和配套资金落实情况分期拨款,原则上前期拨款占总费用的40%,中期检查合格再拨40%,验收合格结算后补齐20%。
(二)按项目独立核算。各项目都应实行独立核算,核算每个项目的费用支出和资金、物料。收、支、结余数额。一个项目可以有多种资金来源,但必须用于不同建设部位,可以统一核算,分别报帐。项目建设单位应按规定编报财务会计报表,逐级汇总上报。
(三)加强财务监督检查。各级开发办和审计、银行等部门,要加强对建设单位的财务监督和检查,发现好的经验及时推广;对违反财经纪律的,除追回资金外,并根据情节轻重追究有关人员的责任。
第五条 物资管理。
农业综合开发资金和贷款所需统配物资,列入各级物资供应计划;用于农业开发的物资,任何单位或个人不准截留挪用。
第六条 组织机构。
各县(市)、区要加强对农业综合开发工作的领导。由政府主管领导牵头,组织协调有关部门,成立农业综合开发领导小组,下设办事机构(挂靠财政局),充实人员,办理日常工作,搞好项目管理。

三、竣工验收
第七条 竣工验收的依据和内容。
按批准的设计任务书、扩初设计或实施方案,由各级开发领导小组组织有关单位,根据工程项目应达到的目标进行验收。验收的主要内容:
(一)改善基本生产条件的指标:改造中低产田面积,新增排灌面积,改善排灌面积,新增旱涝保收面积,扩大优良品种种植面积,推广科学技术项目,新增防护林和农田林网面积,技术培训人次等。
(二)新增粮、油、肉类等主要农产品生产能力和产量。
(三)经济、社会、生态效益情况。
(四)对项目的总评价与总结。
第八条 竣工验收的层次和要求。
(一)项目的竣工验收要根据建设进度,由县(市)、区开发领导小组及有关部门进行分期验收,竣工一个验收一个,市派人参加,专业性项目,由市开发办委托业务管理部门验收。
(二)所有项目竣工验收,都必须有详细的正式验收报告和上级批准的竣工验收证书,县(市)、区的验收报告要报送市备案。

四、附则
第九条 各县(市)、区农业综合开发领导小组可根据本办法,结合当地实际情况,制定实施细则,并报市农业综合开发领导小组办公室备案。
第十条 本办法由市农业综合开发领导小组办公室负责解释。
第十一条 本办法自公布之日起施行。



1991年12月2日

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