葫芦岛市行政审批行为监督暂行办法

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行政诉讼中的举证责任及证明标准
夏立彬
举证责任可以说是一个比较古老的法律概念，究其渊源，它最早出现在罗马法民事诉讼中。 1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》首次把举证责任引进行政诉讼中。举证责任理论在法学界上被称作“诉讼制度的脊梁”，它是一种法律推定制度，即一方当事人无法对其主张提供证据证明，则将承担败诉的责任的一种法律制度。其包含有两层含义：一是指有关当事人提供证据的责任；二是指举证人提供证据后使之证明案件某个方面或全部事实的责任。民事诉讼的一般证据规则是“谁主张，谁举证”，从《行政诉讼法》第32条规定来看，行政诉讼的一般证据规则是行政机关对作出具体行政行为承担举证责任，而不是由提出诉讼主张的原告举证，但原告对是否存在具体行政行为及该行为与其有利害关系负举证责任，即“被告负举证责任。”它在很大程度上体现了行政诉讼制度“民告官”的特色。可以说，掌握了行政诉讼举证责任的精髓，也就掌握了打开行政诉讼制度的钥匙。
一、被告在行政诉讼中的举证责任及证明标准
行政诉讼中的举证责任源于民事诉讼举证责任，但因为两种诉讼程序性质、形式和特征存有诸多不同，民事诉讼中的举证责任是以“谁主张，谁举证”为一般原则，以“举证责任倒置”为特例。例如《民法通则》中规定的特殊侵权案件举证责任，《医疗事故处理条例》中的医患纠纷的举证。
而行政诉讼中的举证责任，在《行政诉讼法》第32条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任”。据此，当被告行政机关不能证明其作出具体行政行为所依据的事实时，就由被告承担败诉的后果，原告并不因举不出证据反驳行政机关认定的事实而败诉。例如，某县一啤酒批发店被该县卫生监督部门罚款，其罚款的原因是该批发店销售了质量不合格的啤酒。该批发店不服监督部门的行政处罚，将该县卫生监督部门告上法庭，被告、原告对所销售啤酒的质量是否合格举不出确凿证据证明自己的主张。最终法院以“证据不足”判决被告败诉。这是一个典型的由被告承担举证责任的案例，此判决充分体现了行政诉讼法的目的。其判决是有理有据的。这是因为：首先，行政机关做出具体行政行为时必须依法行政，严格遵守“先取证，后裁决”的原则，不能恣意妄为、凭空裁决；其次，本着有利于保护原告的合法利益，当被告不能证明其行为有事实根据时、就要做出有利于原告的判决，以防止公民、法人和其他组织的合法利益遭受违法行政行为的损害。
行政诉讼举证责任包括两个方面内容，即一方面要求被告提供事实根据，另一方面要求被告提供法律依据。被告对具体行政行为的合法性承担举证责任，具体行政行为以外的问题实行“谁主张，谁举证”即行政诉讼的举证责任是“谁做出具体行政行为，谁举证”的原则。其理由：一是被告承担举证责任与其诉前行使行政管理职权的要求相吻合。行政诉讼法的基本原则之一是“以事实为根据，以法律为准绳”，这一原则要求具体行政行为的做出必须建立在持有充分证据和法律依据的基础之上，应遵循先取证后裁决的合法程序。既然如此，那么在行政机关作为争议具体行政行为的被告后，理应由其承担举证责任，证明所作的具体行政行为的正确性；二是由被告行政机关承担举证责任可以强化行政机关依法行政的意识。宪法规定了任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，作为国家行政机关在行使管理权时同样也要依法办事，否则行政机关将会被推上被告席，承担败诉的结果。所以，由被告负举证责任可以强化行政机关依法行政的意识；三是行政机关掌握国家权利和强大的资源，由行政机关负举证责任更能节省社会成本；四是由被告承担举证责任有助于维护公民、法人和其他组织的控诉权。虽然在诉讼中，原、被告地位平等，但在诉前作为国家行政机关与管理相对人是不平等的，他们之间是～种领导和被领导．管理与被管理的关系，被管理相对人常处于被动地位。同时，行政机关的举证能力比原告强。在这中情况下，再坚持“谁主张，谁举证”原则，显然不公平。
虽然《行政诉讼法》规定了被告负举证责任，但并不是所有行政诉讼案件都由被告举证，被告的举证责任只在证明具体行政行为合法范围内承担举证责任。如在行政赔偿案件中，对具体行政行为是否侵犯公民、法人或其他组织合法权益的确认，需要由被告举证，因为这是一个合法性问题，被告必须举出事实根据和法律依据，以证明其行为合法；但对于侵权行为是否存在、该侵权行为是否造成损害、损害与行为之间是否具有因果关系。损害的范围和程度如何等问题，则不是合法性问题，对这类问题应本着“谁主张，谁举证”原则。还有，在诉讼过程中，原告可能提出某些反驳或者指控，例如行政机关工作人员的行为出于假公济私、打击报复的动机，因而构成滥用职权，对于这些指控被告否认，那么原告就有义务举证，如举不出证据，其指控就不能成立。其实被告负举证责任，从实质上看与“谁主张，谁举证”是异曲同工的。行政诉讼是审查被告行为的合法性，而不是原告行为的合法性。无论是被告给予原告行政处罚，对原告采取强制措施，还是拒绝向原告颁发许可证等，均是被告认为原告的行为违法，原告不具备某种条件或资格。总之，这些都是被告的主张。因此，被告必须在法庭上为自己的主张辩护，向法庭表明其主张是有事实根据的。假如它不能举证予以证明的，法庭就推定其主张不能成立。
既然被告对其作出的具体行政行为负举证责任，那么被告的举证应达到何种程度呢？通常认为，我国行政诉讼的证明标准是“确凿、充分标准”，即行政机关向法庭提供的其做出具体行政行为的证据必须达到“确凿、充分”的程度。《行政诉讼法》第54条规定，一个合法的具体行政行为应当是“证据确凿”的。例如《治安管理处罚条例》第34条规定：“经讯问查证，违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，依法应受处罚的，应当做出处罚决定。”也就是说被告在举证时，所举的证据（做出具体行为的证据）必须是“确凿、充分”的，才能不承担败诉的后果。否则，就承担败诉的后果。但我国还有不少法律根据具体情形规定了特定的证明标准。例如《道路交通安全法》第72条规定，公安机关交通管理部门因收集证据的需要，可以扣留交通事故车辆。这里采用了一个“需要”的标准。在法律有特殊规定的“合理怀疑标准’财，行政机关只要按法律规定的合理怀疑标准去举证即可，这一般都是在紧急情况或调查的需要而采取的临时性的强制措施。
二、原告的举证责任及证明标准
《行政诉讼法》规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。那么，原告在行政诉讼过程中是否承担举证责任呢？《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》(下称《若干解释》)第27条规定，原告对下列事项承担举证责任：（1）证明起诉符合法定条件但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（2）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（3）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵权而造成损失的事实（4）其他应当由原告承担举证责任的事项。从以上规定可以肯定地说，原告在行政诉讼中也承担举证责任。但这个举证责任是有限制的，不是对所有的主张都负举证责任，我个人认为原告只对上述4款负举证责任。其中对第1款学术界有分歧意见且行政诉讼法》第41条已经规定，此不属举证责任，只是起诉的条件。但笔者认为此条应属原告举证责任，其原因是举证责任的实质即当事人对其主张所提供的事实依据和法律依据。而起诉的条件之一就是“有具体的诉讼请求和事实依据”，那么这里的事实依据也就是举证责任之中的事实依据，所以说把起诉的条件算做原告的举证责任较为恰当。其实原告的举证责任除《若干解释》第27条第（2）款的不作为案件外，对第（l）、（3）、（4）款规定要求原告举证的就是原告与行政机关之间存在着一个具体行政行为且与该具体行政行为有利害关系，该具体行政行为不是明显地超出诉讼时效。因此，原告只要证明和行政机关之间存在一个具体行政行为且与该具体行政行为有利害关系就足以。当然，对不作为的案件要证明其提出申请的事实。
目前，老百姓“不知告、不愿告、不敢告”的现象很普遍，且大多数人则对“民告官”持怀疑态度。所以在行政诉讼举证责任的分配问题上，应当尽量考虑方便原告的起诉。通向法院的门槛不能设置太高，对原告在起诉时的举证责任不能要求太严。通常，原告的证据只要达到“稀明”的标准就足够了，即原告提供的证据只要表面上成立，“大概如此”即可，法院不必需要也不应当作实质性的审查。


四川省泸州市人民政府


泸州市人民政府关于印发《泸州市外商投资企业服务管理暂行办法》的通知

泸市府发〔2006〕27号



各区、县人民政府，市级各部门：
《泸州市外商投资企业服务管理暂行办法》已经市政府第33次常务会议讨论通过，现印发你们，请遵照执行。


二○○六年五月二十九日

泸州市外商投资企业服务管理暂行办法

第一章总则

第一条为加强对中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业（以下简称外商投资企业）的服务和管理，保障外商投资企业及其员工的合法权益，促进外商投资企业健康发展，根据《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国外资企业法》及其实施细则和其它法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法适用于本市行政区域内外商投资企业的服务和管理。
第三条外商投资企业及其员工的合法权益受国家法律、法规的保护。外商投资企业及其员工应当遵守国家法律、法规，不得损害国家、集体和他人的合法权益。
第四条各级人民政府及其有关部门应当依法保障外商投资企业的自主权，加强对外商投资企业的协调、监督和管理，提高办事效率，为外商投资企业服务。
第五条外商投资企业应积极支持本企业工会的工作，职工有权按照《中华人民共和国工会法》和《中国工会章程》的规定，建立基层工会组织，开展工会活动。

第二章管理机构与职责

第六条泸州市政府投资主管部门为外商投资项目核准机关。其中：基本建设类的外商投资项目由泸州市发展改革委核准，技术改造类的外商投资项目由泸州市经委核准。
在本市设立外商投资企业的，属本市核准权限以内的项目，由泸州市投资主管部门办理核准手续；需报国家、省有关部门核准的，按国家、省有关规定办理。
第七条泸州市商务局及区县商务部门是外商投资企业的审批机关和综合服务管理部门，其主要职责是：
（一）依法监督外商投资企业执行国家有关法律、法规；
（二）拟订发展外商投资企业规划；
（三）依照权限审批外商投资企业合同、章程；
（四）办理产品出口型企业和先进技术型企业资格认证材料的上报；
（五）调解、处理外商投资企业发展中的有关问题，受理外商投资企业的行政投诉，协助有关部门处理投诉事宜；
（六）协调、指导企业执行合同、章程，监督企业解散和清算。
第八条工商行政管理部门是外商投资企业登记机关。
第九条外商投资企业不再设主管部门。
第十条劳动、工商、财政、税务、外汇管理、海关、银行等部门按照各自的职责权限对外商投资企业进行监督管理，提供服务。

第三章企业的设立、变更和终止

　　第十一条在本市设立外商投资企业的，由项目申请人向投资主管部门提出申请报告。申请设立外资企业的，由外国投资者或其委托的代理人申请；申请设立合资、合作企业的，由中方投资者申请。核准机关应在收到项目申请报告之日起5个工作日内一次性告知申请人需补充的文件、资料，并在5个工作日内完成核准或转报。
报送各级核准机关的项目申请报告应包括以下内容：
　　（一）项目名称、投资方式、经营期限、投资方基本情况；
　　（二）项目建设规模、主要建设内容及产品，采用的主要技术和工艺，产品目标市场，计划用工人数；
　　（三）项目建设地点，对土地、水、能源等资源的需求以及主要原材料的消耗量；
　　（四）环境影响评价；
　　（五）涉及主要公共产品或服务的价格测算；
　　（六）项目总投资、注册资本及各方出资额、出资方式及融资方案，需要进口设备及金额。
　　（七）按规定必须招标项目的招标内容（招标范围、招标方式、招标组织形式等）。
　　项目申请报告应附以下文件：
　　（一）中外投资各方的企业注册证（营业执照）、商务登记证及经审计的最新企业财务报表（包括资产负债表、损益表和现金流量表）、开户银行出具的资金信用证明；
　　（二）投资意向书，增资、购并项目的公司董事会决议；
　　（三）银行出具的融资意向书；
　　（四）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价意见书；
　　（五）城市规划行政主管部门出具的规划选址意见书；
　　（六）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见书；
　　（七）以国有资产或土地使用权出资的，需由有关主管部门出具的确认文件；
　　（八）根据法律、法规应当提交的其他文件。
　　报国家核准的项目，（四）、（五）、（六）项应是省级及以上行政主管部门出具的意见。
鼓励类外商投资项目需办理进口设备免税证明的，由市政府投资主管部门转报省政府投资主管部门办理《国家鼓励发展的内外资项目确认书》。
第十二条设立外商投资企业应当持国家法律规定的有关文件报审批机关审查。有审批权的商务部门应在3个工作日内作出批准或者不批准的决定。
外商投资企业报批合同、章程时须呈报的附件应包括：
（一）申请批准合同、章程的报告；
（二）《合同》、《章程》原件；
（三）投资主管部门核准文件；
（四）工商局核定的“企业名称核准通知书”；
（五）投资各方合法开业证明/身份证明（如系个人投资）、资信证明原件及复印件（如个人投资须出具存款证明复印件）、法定代表资格证明；
（六）出资设备清单和拟进口设备清单；
（七）如有授权需法人授权委托书；
（八）董事会成员名单和双方投资者签署的委派书及身份证明；
（九）以国有资产出资的，需资产评估报告。
设立外商投资企业的申请者应在接到核发的批准证书之日起30日内，持批准证书和必备文件、资料，到工商行政管理部门办理工商登记手续，营业执照签发日期为外商投资企业成立日期。
外商投资企业自成立之日起30日内，持批准证书、营业执照及有关文件、资料，向海关、外汇管理部门、市财政局和市税务局办理有关手续，并经外汇管理部门批准后在中国境内可以经营外汇业务的银行开立帐户。
第十三条外商投资企业的投资者以机器设备、土地使用权、建（构）筑物、工业产权、专有技术等资产作为投资的，对以国有资产与外商合资、合作的，应同时提交依法确认的资产评估报告。外国投资者以境外引进的机器、设备、物料等作价出资的，申请验资前须经商检部门进行财产鉴定。
第十四条外商投资企业在经营期间，如有增加注册资本、转让投资权益、地址迁移、改变合作条件、经营范围、经营方式和经营期限等，应当向原审批机关申请批准，并在批准之日起30日内向工商、税务、财政和海关等部门办理变更登记手续。
第十五条外商投资企业经营期满终止的，应当按法定程序进行清算，清算工作结束后，向税务、财政、海关等部门办理有关手续，并报告原审批机关，向工商行政管理部门办理注销登记手续。
第十六条外商投资企业提前终止宣告解散的，应当报原审批机关批准，按法定程序清算，公布清算结果，缴还批准证书，并向税务、财政、海关等部门办理有关手续，向工商行政管理部门办理注销登记手续。

第四章企业经营、管理和享受的服务

第十七条各级人民政府和有关部门应依法保障外商投资企业的自主权，加强协调工作，支持外商投资企业按照国际上先进的科学方法管理企业，及时审核外商投资企业申报需要批复和解决的事情。
公安、工商及其他有关行政管理部门应采取有效措施保障外商投资者的人身权和财产权。对侵犯外商投资者的人身权和财产权的行为，应及时予以查处。
第十八条外商投资企业在国家法律、法规规定范围内，依照经过批准的合同、章程进行经营活动，在生产、经营、劳动和财务等方面享有充分的自主权，并受国家法律保护。
第十九条外商投资企业投资各方应当依法按合同或者章程的约定期限缴清各自的出资额，由中国注册的会计师验证，出具验资报告，由企业报原审批机关、工商行政管理部门和主管财政、税务部门备案。
商务、工商行政管理等部门依法对企业出资情况进行监督检查。商务、财政、工商、税务、外汇管理等部门按照国家有关规定，每年对外商投资企业实行集中联合年检。
第二十条外商投资企业注册资金到位，交付验资报告后，可以申请办理产品出口企业和先进技术企业证书。企业申请上述证书时，应当向企业所在市、区县商务部门提交申请考核报告以及有关文件，由市商务局将有关文件在3个工作日内上报四川省商务厅审核确认。
第二十一条外商投资企业的基本建设、生产经营应严格遵守国家建设、环境保护、消防、劳动安全和卫生等方面的法律、法规，涉及许可证管理的进出口物资，应当在立项前向商务部门申办有关手续。
第二十二条外商投资企业的外方投资者依法经营所获得的合法利润、其他合法收入和清算后的资金可以汇出境外。外商投资企业外籍员工的工资收入和其他正当收入，依法缴纳个人所得税后可以汇出境外。
第二十三条外商投资企业应当按照国家法律和有关财务会计制度，如实反映经营核算情况，定期向财政、税务等报送会计报表。年度报表和清算报表应当附有中国注册会计师审计报告，并接受财政部门的检查和监督。
第二十四条外商投资企业应当按税务部门确定的期限办理纳税申报，报送纳税申报表和其他有关纳税资料。
外商投资企业从境外取得的与纳税有关的票证，经税务部门审核认可，方可作为财务收支的合法凭证。税务部门可以要求外商投资企业提供境外公证机构或注册会计师出具的书面证明。
第二十五条外商投资企业依法取得的知识产权，受国家有关法律、法规保护。外商投资企业应当遵守国家有关知识产权保护的法律、法规，不得侵犯其他单位、个人的知识产权。
第二十六条外商投资企业生产经营所需的水、电、气，享有与市内其他企业同等的待遇，市、区县经委（经济和商务局）应商有关部门予以支持。
第二十七条金融机构对外商投资企业和内资企业应一视同仁，在符合国家法律、 法规、规章和政策的前提下，对有市场、有效益的外商投资出口企业、先进技术企业及各级政府确定的重点外商投资企业予以积极信贷支持。
第二十八条除法律、法规和省级以上人民政府的规定外，任何部门和单位不得另立收费项目和提高收费标准，不得强制外商投资企业参加各类培训和评比活动，不得向企业强制摊派人力、物力、财力。
违反上述规定的，企业有权拒绝。
第二十九条除法律、法规规定的监督检查和县级以上人民政府决定的专项检查外，任何部门不得对外商投资企业进行检查。
第三十条外商投资企业可以参加外商投资企业协会。
外商投资企业协会可以组织外商投资企业学习有关法律、法规和政策，进行咨询服务活动，协调投资各方关系，反映外商投资企业的要求、开展联谊等活动。
第三十一条外商投资企业综合服务管理部门应经常加强同外商投资企业的联系，负责向外商投资企业提供法律政策咨询和信息，推荐合作项目，帮助办理有关手续，受理并协调处理外商投资企业的投诉。协调中介服务机构依法为外商投资企业提供各类服务。
第三十二条各级人民政府定期召开会议或采取其他形式，听取外商投资企业的意见、建议，协调解决外商投资企业在筹建和生产经营过程中的有关问题。各级政府对本行政区域内投资软环境应开展多种形式的年度测评。对外商投资企业反映较好的典型事例予以通报表扬；对反映强烈、问题突出的部门，经核实后，予以通报批评，并责成其限期整改。

第五章员工权益与义务

第三十三条外商投资企业招用员工，应当依法订立劳动合同, 双方当事人均应严格履行劳动合同规定的义务。
第三十四条外商投资企业应当按国家有关规定，保障员工依法享有平等就业和选择职业、休息休假、接受职业培训、取得劳动报酬、获得劳动安全卫生保护、享受社会保险和福利、提请劳动争议处理以及法律、法规规定的其他权利。员工有权依法组织和参加工会，开展工会活动，维护自身合法权益。
第三十五条外商投资企业的员工应当完成劳动任务、提高职业技能、执行劳动安全卫生规程、保守商业秘密、遵守劳动纪律和职业道德。中方员工必须履行接受国防教育、依法服兵役、计划生育等法定的义务。

第六章争议的处理

第三十六条中外合资经营企业、中外合作经营企业的投资各方对于合同、章程的解释或者执行发生争议时，当事人应当通过协商解决，协商后仍不能解决的，可以申请综合服务管理部门调解。当事人不愿协调解决或者调解不成的，可以依据合同中的仲裁条款或者事后达成的书面仲裁协议，提交涉外仲裁机构或者双方同意的其他仲裁机构仲裁。当事人没有在合同中订立仲裁条款，事后又未达成书面仲裁协议的，任何一方均可向人民法院起诉。
第三十七条外商投资企业认为行政机关的行为侵犯其合法权益的，可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律、法规的规定，向人民法院起诉或者申请行政复议。
第三十八条外商投资企业同员工发生的劳动争议及工会工作方面的争议，按有关法律、法规处理。

第七章法律责任

第三十九条外商投资企业违反工商行政管理法律、法规的，由工商行政管理部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十条违反本办法第十九条规定的，投资者逾期不出资或者出资不足的，由审批机关和登记机关发出限期缴清注册资本的通知；逾期不缴清的，守约方可以提出解除合同并追究违约方的责任，审批机关可撤销该企业的批准证书，登记机关可吊销其营业执照，同时抄送原审批机关。外商投资企业无正当理由不继续经营，又不提出解散申请的，可以由原审批机关撤销批准证书、工商行政管理部门吊销营业执照，涉及债务纠纷的，依法清理。
第四十一条违反本条例第二十四条规定，不依法缴纳税款的，由税务部门按国家有关法律、法规给予处罚。
第四十二条不按国家有关劳动保护、环境保护以及其他有关规定从事生产经营或者侵犯员工合法权益的，由有关部门根据国家有关法律、法规的规定，分别给予警告、罚款，提请县级以上人民政府决定责令其停业整顿；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十三条外商投资企业管理机构的工作人员应当忠于职守，依法行政，搞好服务。对滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂或者侵害外商投资企业合法权益的，有关部门应当根据情节给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究有关当事人的刑事责任。

第八章附则

第四十四条香港、澳门、台湾地区的公司、企业、其他经济组织或者个人在本市投资开办的企业，适用本办法。
第四十五条如本办法与国家有关法律法规发生冲突，以国家有关法律法规为准。
第四十六条本办法自公布之日起30日后施行。主题词： 对内对外开放外商暂行办法通知