浅谈根本违约
耿志宏
合同的全部意义和终极目的在于履行。合同成立生效后，当事人应按照合同的约定或者法律的规定，全面适当地履行合同义务。然而由于社会生活的不断变化，主客观世界纷繁复杂，合同得不到履行或者不按当事人 设计履行的状况履行时有发生，因此，全面适当履行合同义务以致臻于完美，毕竟是一种理想。针对不同的状况规定不同的违约形态并设计相应的救济措施是合同法的一项重要内容。我国《合同法》第三者107条、第108条将违约形态分为预期违约与实际违约两种，并在94条规定了合同的解除条件。按违约后果的严重程度将违约分为根本违约与非根本违约，是国际上常见的一种方法，《联合国国际货物销售合同公约》、《国际商事合同通则》、《欧洲合同法原则》对此均有涉猎，本拟就这一问题作出尝试性思考。
一、 根本违约概述
《联合国国际货物销售合同公约》第25条规定：一方当事人违反合同的结果，如使另一方当事人蒙受损失，以致于实际上剥夺了他方根据合同规定有权期待得到的东西，即为根本违反合同，除非违反合同一方并不预知，而且一个同等资格、通情达理的人处于相同的情况下也没有理由预知会发生这种结果。根据该公约的规定，如果违约方存在违约行为，而且违约引起的严重程度“实际剥夺了相对方根据合同规定有权期待得到的东西”，即我国《合同法》所称的不能实现合同目的，即为根本违约。
根本违约的规定可以追溯英国策的普通法，将合同条款分为条件条款与担保条款是英国宾馆法的重要内容。所谓条件条款就是由一个事实陈述或一承诺所构成的合约的实质性重要条款款，如果这一事实陈述被证明是不真实的或者这一承诺并没有得到履行，受害方将把这种破坏条款的行为视为动摇了合同根基的严重违约而取消合约或提出索赔。
违约形态划分为根本违约与非根本违约有备无患着十分重要的意义，如果构成根本违约，受害方就有权利去终止他在合同中所要承担的责任与义务，同时，向违约方提出索赔，或者并不去终止合同而仅就遭受的损失要求赔偿，即拥有解除合同的选择权。而对于非根本违约，受害方并不能因此终止合同，他只有权就遭受的损失要求赔偿。
比较联合国国际货物销售合同公约与英国普通法，两者在根本违约的构成上有着很大的不同，公约提出划分是否构成根本违约的标准是一方当事人的违约行为对另一方当事人所造成的后果，而不是违约行为本身，即不是以违约人违反合同的何种规定，何种条款为依据判断断续续是否构成根本违约，而英国普通法是以违约人所违反的合同条款的类型来划分根本违约与非根本违约。随着时代的发展，英国普通法的这一传统分类方法也发生了某些变化，在明确判断某一条款属于条件条款还是担保条款十分困难的情况下，引入了“中间条款”的概念，破坏这样的条款，其法律后果将视条款的性质及其在个别案件破坏的后果的严重程度而定。法律上的这一突破，使法院与仲裁庭在处理案件时更加灵活。有板有眼人认为，从世界范围看，法律的发展趋势是结果主义的判断标准，然而，笔者闪为，根据意思自治的原则，只要当事人在合同中明确约定违反某一条款即构成根本违约，似无必要继续考察其违约行为所造成的实际后果上否严重，因为其约定内容已足球赛以使违约责任具有了充分的合理性质和说明力，无须通过违约所造成的实际后果去变更或免除合同规定的违约责任，除非该违约责任明显造成不合理不公平的结果或者与免责条款发生冲突。当然，后者属于合同解释的范畴。
二、 根本违约的构成
传统的英国普通法是通过判断合同条款是属于条件条款或是担保条款来确定是否构成根本违约，这种做法至今仍是英国合同法的重要内容。但合同条款性质的判断并非易事，司法实践中主要判断的方法大致有：1、双方在合同中注明某些条款是条件条款或者实质性质重要；2、成文法的规定，主要是《货物买卖法》；3、通过判例来判断。通过上述3种方式 发生困难时，则通过“中间条款”来判断，违反中间条款是通过违约行为及其后果的严重程度来作出。而且，现代英国判例上，即使写明“条件条款”或“担保条款”而被法院，仲裁庭推翻的案例亦为数不少。
美国合同法中，普遍适用的概念是“重大违约”或“实质不履行”，违约在何种情况下以及达到何种程度才构成“重大违约”是一个事实问题，即应根据案件的具体情况进行裁量的问题而非法律问题，在决定这一问题时，法院考虑的最重要的因素是：违约的受害方有权期望从交易中获得的利益在多大的程度上被剥夺了，尽管美国法上的“重大违约”理论与英国法上“条件 ”理论在法律后果上极为相似，但实际上却代表两种不同的思维方式，英国普通法中的条件是对合同条款性质的表达，判断某一条款是否属于条件必须考察双方当事人在订立合同时是否把它作为合同的要素，因而是主观性的，而重大违约则是对违约后果的揭示，判断违约是否重大，必须考察违约对对方造成的实际损害的大小，因而是主观的。
大陆法上对根本违约构成一般是以违反合同的义务的性质来确定。法国法上，双务合同一方当事人解除合同，必须具备两个条件：1、违约方有过错；2、在对方不履行义务的性质严重，这主要是指未履行其基本义务。但是，法官在具体判断时，并不以实际造成的损害为必要。德国法上，违约后“合同的履行对于对方无利益”是规定是否可以解除合同的标准，这里所谓“无利益”是指因违约债权人不能获得订立合同时所期望得到的利益，这一概念与英国法上的“条件标准”及美国法上的“重大违约”标准极为相似。
司法实践中，判断违约后果，实质上剥夺了受害人所期待的东西，必须接合具体案件的具体情况作具体分析，很难找到一种划一的，固定的标准，国际贸易法委员会秘书处对联合国国际贸易销售合同公约草案所作的评注中指出：“损害是否重大，应根据每一事件的具体情况来确定，例如合同的金额，违反合同造成的金额损失，或者违反合同对受害人其他活动的影响程度，”这一评注对于理解根本违约是有意义的，但却过于简单和抽象，很难为当事人或法院判定是否构成根本违约的标准，根据一些国家特别是英美国家法院的判例以及学者的观点，判定违约后果是否重大一般可以考查以下因素：
1、 违约部分的价值或金额与整个合同之间的比例，如果卖方少交或交付与合同不符的
部分货物的价值占全部合同金额的大部分，一般认为构成根本违约。
2、 违约部分对合同目标实现的 影响 程度，在某些案件中，尽管违约部分的价值并不
高，但对合同的实现有着重大的影响，这种情况下，一般也可以认为构成根本违约。
3、 当迟延履行时，时间对合同目标实现的影响程度，对于一些具有时间性强的商品 ，
交货迟延往往使买方无法实现商业目标。
4、 违约的后果及损害能否得到修补，公约允许卖方在履行期到达之前或之后，自付费
用对其违约行为进行修补，除非这种补救对买方是不合理的，因此，即使违约行为是 严重的，可能导致剥夺受害人所期待的东西，但如果这种违约是可以修补的，它并不构成根本违约。
5、 在分批交货合同中，对一批交货义务的违反对整个合同的影响程度，如果合同是可
分的，则对某批交货义务的违反一般不构成根本违约，如果该合同是不可分的，某批交货与合同不符，就可能导致整个合同目标无法实现，一般构成根本违约。
6、 违约后果的可预见性，公约第25 条规定，构成根本违约，除了必须具备违约后果
严重这一客观条件外，还必须是违约人可以或应当预见的，这是根本违约的主观要件 ，采用了一般违约相反的归责原则，即过错责任原则。在具体判断方面，公约采取的是一个客观的标准，即“合理第三人”的标准。
国际统一私法协会《国际商事合同通则》中也有关于根本违约的规定，其使用的概念是“根本不履行”，第7.3.1条（终止合同的权利）：“（1）合同一方当事人可终止合同，如果一方当事人未履行其合同义务构成对合同的根本不履行；（2）在确定不履行义务是否构成根本不履行时，应特别考虑以下几种情况（A）不履行是否实质性地剥夺了受损害方当事人根据合同有权期待的利益；（B）对未履行义务的严格遵守是否为合同项下的实质内容；（C）不履行是有意所致还是疏忽所致；（D）不履行是否使受损害方当事人有理由相信，他不能依赖另一方当事人未来的履行；（E）若合同终止不履行方当事人是否将因已准备或已履行而蒙受不相称的损失；（3）在迟延履行的情况下，只要另一方当事人未在7.1.5条允许的额外期限届满前履行合同，受损害方当事人亦可终止合同。”
与公约相比，国际商务合同通则在根本违约的构成方面，强调条款性质与违约后果相结合考虑的标准，对合同当事人主观过错的考察也十分引人注目，另外，增加了信赖利益，即受损害方有理由相信，他不能信赖另一方当事人未来的履行，亦即如果该违约构成了对作为合同基础的信赖关系的破坏，即使违反合同的性质、后果并不严重，或者可以通过修补得以完善，受损害方当事人仍然可以解除合同。
我国学者认为，合同的解除是在合同成立后基于一方或双方的意志使合同归于消失，它通常是合同不能正常履行时，当事人不得已采取的一种做法。合同解除关涉合同制度的严肃性，因此，法律对解除合同应采取慎重态度，对法定解除权的行使应作严格的限制。1993年修改的经济合同法第26条规定法定解除权的原因为不可抗力致使经济合同的全部义务不能履行和由于一方在合同约定的期限内没有履行合同两种情形，因其过于宽泛，引起理论界与司法界的一致诟病。现行合同法第90条来看，强调“不能实现合同目的”、“不履行主要任务”是适宜的，然而，司法实践中的判断标准仍有待有关司法解释界定。
三、 根本违约的法律后果
1、根本违约的溯及力问题 我国《合同法》第92条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行。已经履行的，根据履行的情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状，具体说来（1）返还原物；（2）受领标的物为金钱的，应同时返还自受领之日起的利息；（3）受领标的物有孳息的，也应一并返还；（4）应返还的原物因毁损丢失或其它事由而不能返还的，应按物的价值予以返还。
例外的，连续性合同的解除原则上无溯及力，常见的连续性合同主要有：租赁合同、借用合同、委托合同、雇用合同以及其它以使用或提供劳务为内容的合同，由于这些合同在内容上的特殊而无法恢复原状，故这些合同的解除，就无溯及既往的效力。即合同的解除只向将来发生效力，解除并发生的给付行为有法律依据而有保持力，但尚未履行的义务被免除。
2、关于损害赔偿 合同解除时能否请求损害赔偿，请求何种损害赔偿，各国立法有所不同，大体说来有以下几种立法例：（1）合同解除排斥损害赔偿，即规定当事人在解除合同时不能请求损害赔偿，若请求损害赔偿 ，则不能解除合同，其立法理由为：解除是以使合同恢复到与订立以前同样状态为目的，解除使合同关系溯及到成立时消灭，因不履行而产生的损害赔偿也失去了存在的基础，因而也不得不消灭。德国法是采取此立法的代表；（2）合同解除与债务不履行的损害赔偿并存，其立法理由为：因债务不履行而发生损害赔偿，在合同解除前即已存在，不能以合同解除而变成不存在，法、日等国采取此种法例。（3）合同解除与合同消灭的损害赔偿并存，其立法理由为：合同既然因解除而就放弃了，就不应该在承认以其与合同所产生的债务不履行为理由的损害赔偿，但对于信赖利益的损害，应依法赔偿。瑞士债务法采取此种立法例。
根据我国《民法通则》第115条与《合同法》第97条规定，合同解除并不影响当事人要求赔偿的权利，同时为了切实保护过错方的合同权益，合同解除时，除法律另有规定或者当事人另有约定者外，债权人可以请求损害赔偿的范围，不仅包括债务人不履行的损害赔偿，而且包括因合同解除而产生的损害赔偿，因合同解除而产生的所应赔偿的损害一般包括：（1）债权人订立合同所产生的必要费用；（2）债权人因相信合同能够履行而准备所支出的必要费用；（3）债权人因丧失同他人订立合同的机会所造成的损失；（4）债权人已经受领债务人的给付物时，因返还该物支出的必要费用。
3、可预见性问题 联合国国际货物销售合同公约与欧洲合同法原则均采取了可预见性标准进一步限制根本违约或根本不履行的构成。我国合同法对根本违约所产生的解除权并未明确规定采用可预见性标准。可预见性理由最早适用违约损害责任范畴，认为该范围不应超过违约方在定立合同时已经预见或应当预见的因违约而造成的损失。这一原则实质上反映了意思自治的基本要求，根据意思自治原则，当事人享有决定其合同义务范围的自由，而不履行义务所导致的后果的确定也有赖于当事人的意思，其首先取决于当事人的预见，这是因为，每一方在订立合同时，都应当并能够估计其承担的风险。
可预见性理论对英美合同法产生了巨大影响，其认为，损害赔偿应是被公平地合理地认为是对自然地发生的损害的赔偿，即按照事物发展的通常过程产生于这一违约本身的损害的赔偿，或者应当是可以被合理地假定，在当事人双方订立的合同时已经在他们预料之中的行为违反该合同的很可能发生的结果的损害的赔偿，另一方面，如果违约的一方完全不知道这种特殊的背景，其至多只能被假定在其预料之中的想到了在通常情况下产生于该违约的损失的数量。
我国合同法在损害赔偿范围上也采用了可预见性原则，其第113条规定当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见或者应当见到的因违反合同可能造成的损失。
对于可预见性理论是否适用于根本违约产生解除权，我国合同法对此没有规定，鉴于解除合同亦属于对违约行为的救济方式之一，不考虑违约当事人对违约后果的预见，实难赞同。况且，未规定可预见性标准的国际商事合同通则，在考虑根本违约判断的方法上也注重违约当事人的主观过错情况。
4、关于免责问题 多数国家对于免除根本违约或重大违约的合同责任条款予限制，免责条款多与定式合同有关，对定式合同的规制，各国在立法、司法上均有体现。非定式合同中的免责问题则复杂一些。免责条款是否有效应取决于具体场合个人利益与社会利益的权衡，具体而言，如果民事责任成立和实现为保护社会公共利益，稳定社会经济秩序，满足社会公德的需求所必需，那么免除民事责任的条款无效，如免除故意或重大过失所产生责任的条款，免除根本违约的条款原则上应为无效，以根本违约行为免责条款功能的阻却事由，即谓在发生根本违约时，原则上违约当事人不得援引该条款要求免责，因为根本违约破坏了合同的根基，如果允许这种条款发挥效力，依通常观念，不合公平理念。当然，免责条款系当事人分配合同风险的工具，也不能完全限制其功能的发挥，如果当事人使用了明白无误的语言，且系真实意思表示的结果，免除根本违约一方当事人的责任，那么也并非绝不可能。
关于印发新疆维吾尔自治区水利工程管理体制改革实施方案的通知
新疆维吾尔自治区人民政府办公厅
新政办发〔2004〕99号
关于印发新疆维吾尔自治区水利工程管理体制改革实施方案的通知
伊犁哈萨克自治州,各州、市、县(市)人民政府,各行政公署,自治区人民政府各有关部门、各直属机构:
为全面贯彻、落实国务院办公厅转发关于《水利工程管理体制改革实施意见》,进一步推进我区水利工程管理体制改革工作,自治区水利厅、自治区经济体制改革办公室起草了《新疆维吾尔自治区水利工程管理体制改革实施方案》,已经自治区人民政府同意,现印发给你们,请认真遵照执行。
二○○四年五月二十八日
新疆维吾尔自治区水利工程管理
体制改革实施方案
为全面贯彻、落实国务院办公厅关于《水利工程管理体制改革实施意见》的精神,加快我区水利工程管理体制改革步伐,逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求的管理体制和运行机制,特制定本实施方案:
一、水利工程管理体制改革的必要性及指导思想
(一)改革的必要性
我区地处欧亚大陆腹地,远离海洋,气候干旱,是典型的“荒漠绿洲,灌溉农业”,没有灌溉就没有农业。因此,水利在我区的国民经济建设和社会发展中占有特殊的重要地位。
新中国成立以来,我区地方系统共建成大中小型水库373座、水闸630座、渠道23万余公里、渠系建筑物46万余座、堤防5000余公里(其中达标堤防1377公里)、机电井3万余眼及排灌站638处,全区地方系统灌溉面积已达5000万亩,形成固定资产超过170亿元。初步形成了包括引、蓄、提、排、供水的工程体系,为我区的社会经济发展发挥了重要的基础保障作用。但是,由于我区水利工程主要服务对象是农业和农村,加之受资源、地域及环境的影响,决定了我区水利工程具有很强的公益性、非营利性和不可替代性。另一方面,由于我区水利工程管理长期受计划经济体制的束缚,工程产权单一,经营机制僵化,供水价格长期偏低,融资渠道不畅,致使我区水利工程不配套且老化失修严重,效益衰减,工程安全令人担忧;水管单位长期亏损经营,管理设施薄弱,难以为继;队伍不稳,行业贫穷。这些问题不仅严重影响水管单位的生存与发展,而且影响了我区国民经济的可持续发展。近年来,我区以推行“供水到户”为切入点,积极推进灌区管理体制和水管单位体制的改革,一些地区在改革方面已经有了突破性进展,积累了一些经验。但是全区水利工程管理体制和运行机制的改革,尚处于起步阶段,一些做法还不规范,有的甚至与水利产业政策相悖。因此,抓住当前有利时机,结合本地实际情况,尽快建立和完善与社会主义市场经济相适应的水利工程管理体制和运行机制,促使水管单位进入良性运行的发展轨道,显得尤为必要和迫切。
(二)改革的指导思想
水利工程管理体制改革指导思想是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十六大精神,以充分发挥水利工程经济效益、社会效益和生态效益为宗旨,按照有中国特色社会主义市场经济体制的要求,解放思想,更新观念,从我区水管行业实际出发,把解决当前的突出问题与促进水管行业可持续发展结合起来,理顺水利工程管理体制,激活水管单位内部运行机制,建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式,加快以节水为中心的灌区更新改造、续建配套和病险水库除险加固步伐,为自治区国民经济可持续发展提供有力的支撑和保障。
二、水利工程管理体制改革的原则和目标
基本原则是:坚持以公有制为主体,优化产权结构,积极培育多元化产权格局。
在改革中处理好水利工程社会效益和经济效益的关系,既要确保水利工程社会效益的充分发挥,又要引入市场竞争机制,降低运行成本,提高管理水平和经济效益;处理好水利工程建设与管理的关系,重视水利工程管理,加大工程管理的投入,从根本上解决重建轻管的问题;处理好责、权、利的关系,既要明确政府各部门和水管单位的权利和责任,又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制,使管理责任、工作业绩和职工的切身利益挂钩;处理好改革、发展、稳定的关系,从水利行业的实际出发,考虑各方面承受能力,把握好改革的时机和阶段。处理好近期目标与长期发展的关系,在努力实现近期目标的同时,又要确保水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。
基本目标是:通过深化改革,力争在3—5年内,初步建立符合区情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制;
——建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制;
——建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制;
——建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系;
——建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式;——建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制;——建立较为完善的政策、法律支撑体系。
三、水利工程管理体制改革的任务
(一)管理体制改革
按照社会主义市场经济发展的要求,逐步确立和明晰水利工程的产权和经营权,明确管理主体,强化工程管理,积极开展水利经营管理,提高经营管理水平。灌区提倡供水公司或水管单位加农民用水合作组织的管理形式。对国有水利资产的管理,仍由水管单位负责,全面推行经济目标管理责任制,明确责任,实现政府扶持建设,水管单位自主经营和高效运转;对支渠以下渠系工程,在明晰产权的基础上,健全用水户参与管理体系,由农民用水合作组织自主管理,充分调动用水户参与灌溉管理的积极性。水利工程管理体制应逐步改变目前灌区管理与流域管理相脱节的弊端,实现灌区与流域的统一管理。对于国家重点投资建设的各项技术含量高的水利工程由上级水行政主管部门管理。
(二)经营机制改革
以社会主义市场经济理论为指导,推行合同供水,供需双方直接见面,减少中间环节。供水合同由供水单位和购水单位签订,规定双方的权利和义务。水管单位的经营机制改革要配合农业产业化发展及农业种植结构的调整,做好供水服务,提高供水回报率。在确保农牧业生产用水的前提下,扩大向城市、工业及生态建设供水,发展多目标的供水市场,提高水的综合利用效益,实现水资源的优化配置。
(三)水管单位改革的主要内容
1.根据水管单位承担的任务、收益情况和自身特点,划分水管单位类别和性质。
(1)完全承担防洪、排涝等水利工程管理运行维护任务的水管单位,为纯公益性水管单位,定性为事业单位。
纯公益性水管单位其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费及工程日常维修养护经费等基本支出由同级财政负担。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划,由计划部门在非经营性资金中安排。水利工程管理单位可在水利工程管理范围内,利用水土资源优势,采取多种方式发展一些不以营利为目的的种植业、养殖业等。
(2)承担既有防洪、排涝等公益性任务,又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位,为准公益性水管单位。
不具备自收自支条件的准公益性水管单位定性为事业单位,其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出,以及公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出,由同级财政负担,更新改造费用纳入基本建设投资计划,由计划部门在非经营性资金中安排;经营性部分的工程日常维修养护经费由经营收入支出,更新改造费用在折旧资金中列支,不足部分由计划部门在非经营性资金中安排。事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况,以便财政部门实行动态核算,并适时调整财政补贴额度。事业性质的准公益性水管单位利用自身的水土资源、电力资源、人才资源和基础设施可以开展诸如种植、养殖、旅游等与水利工程有关的多种经营项目。具备自收自支条件的准公益性水管单位,定性为企业。目前已转制为企业的,维持企业性质不变。
(3)完全承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位,为经营性水管单位,定性为企业。
企业性质的水管单位,其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集,财政不予补贴。企业性质的水管单位要加强资金积累,提高抗风险能力,确保水利工程维修养护资金的足额到位,保证水利工程的安全运行。
水管单位定性和分类按照水管单位的行政隶属关系,由自治区、地、(州、市)、县(市)编制委员会会同同级财政、水行政主管部门确定。
2.国家制定的《水利工程管理单位定岗标准》(简称《标准》)和《水利工程管理单位费用编制规定及定额》(简称《定额》)在没有正式颁布之前,各地可参照国家(《标准》征求意见稿)和本地有关财政预算编制及财务管理的规定测算。
3.大力推进水管单位人事、工资、劳动等制度改革,事业性质的水管单位,要按照精简、高效的原则,精减机构,控制人员编制。水管单位全面实行聘用制,按照《标准》和《定额》的要求,合理确定工作岗位,要以事定岗,按岗聘人,职工全部实行竞争上岗。职工实行上岗、试岗、待岗“三岗制”管理,水管单位负责人由主管部门通过竞争方式选任,定期考评,实行优胜劣汰。可根据岗位的不同,制定不同的岗位津贴,合理拉开档次。旨在建立一种干部能上能下、职工能进能出、津贴能高能低的激励机制。企业性质的水管单位按照现代企业制度运作。
对冗员的分流要立足于内部消化,主要通过大力发展多种经营、鼓励职工自谋职业、符合国家规定的允许提前退休等途径,解决分流人员的去向。各类水管单位应按照有关法律、法规和政策参加所在地的基本医疗、失业、养老等社会保险。
4.水利工程推行管养分离。水管单位在核编定员的基础上,结合本地的实际,积极推行水利工程管养分离,精简管理机构,提高养护水平,降低运行成本。管养分离可分三步走:
第一步,在水管单位内部实行管理和维修养护人员、经费分离,对维修养护实行内部合同管理,维修养护部门实行企业化运作;
第二步,将维修养护部门转变为企业,与水管单位分离,但仍以承担原单位的养护任务为主;
第三步,将工程维修养护业务从所属水管单位彻底剥离出来,独立或联合组建专业化养护企业,水管单位逐步实行通过招标方式择优确定维修养护企业。
5.事业性质的准公益性水管单位内部实行事企分开,公益性部分与经营性部分相对分开,财务相对独立。公益性部分主要承担防洪、排涝等有关公益方面的事务,经营性部分主要从事供水、水力发电及多种经营等。
6.水价改革
(1)实行供水到户,加快水价改革。
实行供水到户可以杜绝农业用水混乱局面,促进节约用水,减轻农民用水不合理负担,促进水价改革,提高水费的计收率。各地在供水到户的基础上,应不失时机的加快水价改革步伐。
已经推行供水到户的灌区,要加强末级渠道的管理及末级渠系水价核算,实行用水户最终结算水价制度。供水到户工作应不断完善和改进,提高供水质量,没有推行供水到户的灌区,应加强领导,采取有效措施,尽快在灌区实行供水到户,为水价改革打下坚实的基础。
(2)建立合理的水价形成机制,规范水价管理行为。按照《新疆维吾尔自治区水利工程供水价格管理办法》的要求,加强水利工程供水水价核算管理,根据成本的变化,做到适时调整。地、州、市水价制定和调整工作由自治区价格主管部门直接负责或由自治区价格主管部门委托地、州、市价格主管部门制定。
(3)加强对水费的计收、使用及管理工作。严格执行财政部颁布的《水利工程管理单位财务会计制度》,水费要按经营性收费进行管理、使用,提高水费使用的透明度,做到专款专用。水管单位计收水费必须开具统一印制的水利工程水费专用发票。按照国家的有关政策和规定,与税务部门进行协商,出台关于水利工程水费及水管单位开展多种经营等方面的税收优惠政策。
7.产权制度改革
小型农村水利工程要明晰所有权,探索建立以各种形式农民用水合作组织为主的管理体制,因地制宜,采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制,具体办法另行制定。
8.投资体制改革
在水利工程投入上建立并形成以受益方筹措为主,积极争取国家支持的多级架构,形成多元化的投融资模式,一是国家、水管单位和受益者共同分担投资;二是试行经营性开发,由投资者从水利工程经营中取得回报。三是对一些小型工程试行拍卖、承包、租赁,吸纳社会资金。
9.完善新建水利工程管理体制
要实现新建水利工程建设与管理的有机结合。在制定建设方案的同时制定管理方案,核算管理成本,明确工程的管理体制、管理机构和运行管理经费来源,对没有管理方案的工程不予立项。要在工程建设过程中将管理设施与主体工程同步实施,管理设施不健全的工程不予验收。
10、加强依法管水的力度,完善各项规章制度。认真贯彻自治区实施新水法办法,制订《新疆维吾尔自治区水库安全管理办法》和《河道工程修建维护管理费征收管理办法》,修订《新疆维吾尔自治区水利管理条例》等法律、法规。
四、加强对水管体制改革的领导
(一)组织领导
水管体制改革是一项涉及面广、政策性强且情况复杂的系统工程,涉及到各方面的利益,事关我区经济发展和社会稳定的大局。自治区成立水利工程管理体制改革领导小组负责全区水管体制改革工作,领导小组下设办公室,负责日常工作。财政、编委、计委、民政、税务、体改、劳动、人事及国土资源管理等有关部门,应相互协调,密切配合,按照各自的职责分工,确保各项措施到位,全力支持水利工程管理体制的改革。各级政府务必切实加强领导,分工负责,依据本实施方案结合本地实际,制定具体的实施方案,把水管体制改革纳入考核各级干部政绩一项主要指标来抓,层层签订责任状,周密部署,精心组织,狠抓落实,及时解决改革中出现的各种矛盾和问题。各级水行政主管部门要充分发挥职能作用,加强行业管理,切实做好规划、协调、监督、服务等方面的工作。
新闻媒体应大力宣传报道水管单位的改革,通过宣传,使人们了解改革的必要性及改革所带来的好处。通过各有关部门的通力协作,使我区水管体制的改革健康、有序的进行。
(二)时间要求
水管体制改革工作分三个阶段进行:
第一阶段:组织、准备阶段,主要任务是宣传、动员、组建领导机构,开展调研、摸底、测算及试点工作,试点工作在2004年结束。
第二阶段:主要任务总结推广试点经验,全面落实实施方案,在2006年完成。
第三阶段:主要任务是组织验收,全面总结,在2007年完成。
